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关于社会主义初级阶段社会保障制度的若干思考

作者：未知 来源：应用文写作网 加入时间：2005-12-29　月光软件站
 江泽民总书记在党的十五大报告中深刻指出：“在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，在跨越世纪的新征途上，一定要高举邓小平理论的伟大旗帜，用邓小平理论来指导我们整个事业和各项工作。”邓小平理论建立在对社会主义本质科学认识的基础上，思想博大精深，内容极其丰富，是一个完整的科学体系。在深入地学习、理解邓小平理论的基础上，我就如何从社会主义初级阶段的实际出发，建立健全中国的社会保障制度问题，谈一些自己的看法。

　　一、从改革发展稳定大局的高度认识建立健全社会保障制度的必要性和紧迫性

　　邓小平同志根据马克思主义的基本原理和我国现阶段的实际情况，明确地指出我国当前仍处在社会主义初级阶段，就是不发达的阶段。就生产力发展水平来说，还远远落后于发达国家。这就决定了我国必须在社会主义条件下经历一个相当长的初级阶段，去实现工业化和经济的社会化、市场化、现代化。

　　社会主义的根本任务是发展社会生产力。在社会主义初级阶段，尤其要把集中力量发展社会生产力摆在首要位置。围绕初级阶段发展社会生产力这个根本任务，以及我国目前正处在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的关键时期，必须把改革作为推进建设有中国特色社会主义事业各项工作的动力。改革是全面的改革，加快社会保障制度改革，建立健全具有中国特色的社会保障制度，则是题中应有之义。回顾改革开放二十年的历程，正确处理改革、发展和稳定的关系，则是我们取得伟大胜利的一条最为重要、最为宝贵的基本经验。实践充分证明，社会保障制度是维护社会安定，促进经济发展，关系到全体社会成员切身利益的一项基本的经济社会制度。

　　第一，建立和完善社会保障制度，是经济社会持续、快速、健康发展的基本保证。社会保障制度是社会稳定的“安全网”。老有所养，病有所医，工伤有保险，灾害有赔偿，失业有救济，残疾有安置，贫困有支援，社会保障制度通过保障人民的基本生活，实现社会的安定。社会保障制度也是经济发展的“稳定器”。通过社会保障体系的建立．可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善，并由此克服不顾经济效益的粗放增长方式，以及与之相关联的由人为因素所导致的经济的大起大落现象，促进经济稳定增长。社会保障制度作为一种再分配手段，还是社会不同群体收入分配的“调节器”，通过保障人们的基本生活需要，兼顾效率与公平，从而有助于实现先富促后富、最终达到共同富裕的目的。

　　第二，健全完备的社会保障制度，是社会主义市场经济体制的重要支柱。我国改革的基本目标是建立有中国特色的社会支义市场经济体制。健康运行的社会主义市场经济体制，不但是一个以市场机制为基础配置社会资源的经济，不但需要合格的市场主体，即自主经营、自负盈亏的企业，需要统一开放的市场体系和以间接手段为主的宏观调控机制，需要相对完备的法律体系，同时也需要有健全的多层次的社会保障体系。这几者缺一不可，是相辅相成的有机整体。这在党的十四届三中全会（决定）中已经作了科学的阐述。因此，较为完善的、具有中国特色的社会保障制度，是社会主义市场经济体制的基本内容和重要支柱，直接关系到我国能否建立社会主义市场经济体制的大局。

　　第三，建立和完善社会保障制度。是深化国有企业改革的必要条件。加快社会保障制度改革，不断完善社会保障制度，是国有企业转换经营机制、建立现代企业制度和调整经济结构的需要，也是国有企业平等参与市场竞争的需要。现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难，如在企业的破产、兼并、资本重组、劳动力的合理流动、企业的竞争力提高、技术进步乃至经济结构调整等过程中遇到的种种困难，同社会保障制度不健全有很大关系。有了完善的社会保障体系，企业改革的步伐就可以大大加快。正如有的职工所说的“养老、医疗有保障，哪里工作都一样”。这样，“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减人增效、实施再就业工程”的企业改革方针就易于落实了。如果没有完善的社会保障体系，国有企业改革将举步维艰。因此，需要加快建立健全多层次的社会保障体系，把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能逐步从企业中分离出去，使国有企业乃至各类企业“轻装上阵”、真正成为市场竞争的主体，真正成为具有充分活力的社会主义市场经济的微观基础。

　　总之，社会保障制度是中国特色社会主义事业必要而且重要的组成部分，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。要把改革不断推向前进，实现党的十五大提出的跨世纪宏伟目标，必须相应推进社会保障制度改革，探索建立一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。

　　二、正确认识和把握社会主义初级阶段的基本国情是建立健全有中国特色社会保障制度的现实依据和基本前提

　　党的十五大在总结了我们在建设社会主义过程中的正反两方面的经验后明确指出，面对改革攻坚和开创新局面的艰巨任务，“关键还在于对所处社会主义初级阶段的基本国情要有统一认识和准确把握”，“只能从社会主义初级阶段的实际出发，而不能从主观愿望出发；不能从这样那样的外国模式出发，不能从马克思主义著作中个别论断的教条式理解和附加到马克思主义名下的某些错误论点出发。”这就为深化改革、推进社会主义现代化建设的伟大事业指明了方向，也为社会保障制度改革指导思想和基本原则的确定指明了方向。因此，进行社会保障制度改革，首先要正确认识和准确把握我国社会主义初级阶段经济社会的基本特点和实际情况：

　　一是生产力水平低，经济还处于不发达状态。经过四十多年特别是近二十多年改革开放以来的发展，我国生产力和经济社会发展水平有了很大的提高，各项事业有了很大进步。但就总体而言，人口多、底子薄，生产经营粗放，劳动生产率不高，生产力不发达的状况还没有根本改变，人均国民收入还比较低，综合国力还不很强。

　　二是我国过去存在，现在依然存在，将来相当长的时期内还将继续存在的城乡二元经济结构。我国正处于由农业社会向工业化国家转变的过程之中，工业化及城市化程度不高，农业人口和农村经济还在国民经济中占有较大比重，农民以及一部分城镇居民收入的货币化程度还很低。全国还有5000多万人没有解决温饱问题，即使在城市也还有一个相当数量的低收入群体。

　　三是在经济改革与发展过程中，存在着诸多不平衡现象。从经济发展水平看，存在着东西部之间、沿海和内地之间以及不同行业之间的差距；从改革的进度看，不同地区之间有快慢之分；从不同所有制企业看，在历史债务、社会事务负担以及对改革的承受能力方面，也存在很大差异；从社会成员的实际社会保障水平看，不仅公务员与事业、企业单位职工存在较大的差异，就公务员内部、企业之间而言，差别也很大。就总体而言，收入分配关系尚未理顺，工资、收入没有完全货币化，还没有一套灵活有效地调节收入分配的运行机制和再分配体制。

　　四是人口多，人口老龄化进程快。西方国家进入老龄社会的过渡期约为100年，我国仅25年左右。据预测，到2000年，我国60岁以上的老年人口将增加到 3亿，其中单是城镇老年人口就达137亿，步入老龄化国家之列。从2000年到2035年。老龄化进程还将进一步加快。而且，我国人口老龄化的进程与经济发展的进程不同步，这样就不得不在经济起飞的初级阶段，去解决西方国家在经济发达阶段才遇到的人口老龄化问题。

　　五是在计划经济体制下形成的传统保障制度的束缚和影响。社会保障制度本身是一项十分复杂而浩繁的社会系统工程，需要有一个不断探索实践、不断总结完善的过程。国际上，一些国家搞了几十年甚至上百年，有些问题至今还没有完全解决，还在不断改革完善。我国社会保障制度建设既不能沿袭在计划经济体制下那一套保障办法，又不能照搬别国的模式，必须进行制度创新和机制转换。而体制改革和制度创新需要一个过程，对其深层次矛盾的解决和规律性的认识，更需要长期的探索和实践。

　　因此，从社会主义初级阶段的国情出发，社会保障制度改革必须坚持以邓小平理论为指导，解放思想，实事求是，既不因循守旧，又不照搬西方国家的模式，一切从我国实际出发，建设有中国特色的社会保障制度在指导思想上要坚持如下一些原则：

　　（一）社会保障水平与生产力发展水平相适应的原则。从国内外的经验教训来看，社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则都不可取。一些西方福利国家的财政负担越来越重，由此引发了许多社会问题和政治问题。即使像我国计划经济条件下那种普遍福利政策现在也难以为继。因此，在进行社会保障制度改革时，其保障水平必须与现阶段的生产力水平相适应，使国家和单位的负担能维持在一个适当的水平，保证企业乃至整个国民经济的活力和竞争力。

　　（二）权利与义务相统一的原则。在传统体制下，社会保障费用由个人负担的部分很少，国家和企业包揽过多，不堪重负，这也使劳动者缺乏自我保障意识和责任。建立新体制，要适当减轻国家和单位代个人承担的部分责任，强调个人参与；增强人们的自我保障意识和节约费用意识，在自我保障的基础上发挥社会保险的互济功能。

　　（三）效率与公平相结合的原则。社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不同。社会救济、优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿使用，体现公平原则，社会保险的主要项目，坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，实行个人、单位。国家三方负担，职工享受的保障水平，既要能保障职工的基本生活，体现社会公平，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性，提高效率；商业保险则遵循效率原则。

　　（四）制度、政策统一的原则。社会保障作为一个国家基本的经济社会制度，在制度模式和基本政策上一定要统一。如果政出多门，各行其是，不但不利于社会保障事业的健康发展，而且会给政府造成极大的麻烦，影响社会的稳定。

　　（五）政事分开的原则。政府行政管理和保险基金营运管理应分开，执行和监督机构应分设。社会保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规划、管政策、管制度、管标准、管监督，不直接管理基金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督。

　　（六）城乡有别原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面差别很大，因而在保障形式、标准等方面，城乡之间要有所区别。广大农村在近期内尚不具备实行社会保险的条件，但在一些群众温饱有余。基层组织健全的地区，可采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地发展农村养老保险和合作医疗等项社会保障制度。

　　三、社会保障制度改革必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针

　　党的十四届三中全会（决定）根据社会主义初级阶段的基本国情，在总结改革实践的基础上，确定了我国社会保障制度改革的目标，是要建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会责任与个人责任相结合、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系，并且提出，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。特别是在社会保险方面，我们要逐步建立社会基本保险、补充保险和商业保险、个人储蓄性保险分工明确、职能互补的完整的体系。

　　从我国社会主义初级阶段的生产力水平、各方面的承受能力、特别是企业经营状况的实际出发，要实现我国社会保障制度改革的目标，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针。就是根据提供最基本的社会保障水平这个目标确定一个较低的、绝大多数单位和个人都能承受的缴费标准，尽可能把各类人员都“囊括”进来，在此基础上，实现社会保险、补充保险（商业保险）、社会救助和个人责任相结合的多层次的社会保障体系。具体地说：

　　一是基本保障水平不能高，只能保证“基本”。应把一些“超基本”的部分剔除去；把真正该保未保的保起来。标准定高了，效益好的企业不愿参加，困难企业参加不了，社会保障的措施就落实不了。

　　二是社会保障水平不能攀比，只能从本地实际出发。由于历史和现实的原因，我国各地区的经济发展水平很不平衡，且非短期内可以改变，这是我国社会保障制度改革中必须尊重的客观事实。经济发展水平决定保障水平，这一点必须十分明确。本地区有什么样的经济发展水平，就只能提供什么样的保障水平。俗话说“穷人不能办富人的事”，攀比只能自食苦果。

　　三是社会保障基金的筹资水平不能根据需要，只能根据可能。就是说，只能根据当地财政和企业的实际支付能力来确定社会保障基金的筹资水平。只有这样，才能被大多数企业接受，才能迈开步子，以后随着经济的发展、企业效益好转，还可以逐步提高筹资水平和保障水平。

　　四是就全国而言，社会保障的水平只能就低，不能就高。全国情况复杂，地区差别很大，就社会保障的某一具体项目定一个统一的标准，只能是就低不就高。否则标准定高了，经济落后地区落实不了，影响整个社会保障制度改革的进程。至于经济实力较强，有条件的地方可以采取其他办法（比如举办企业补充保险、购买商业保险等）提高社会保障水平。作为全国的标准，只能是取低限。

　　五是社会统筹必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。作为社会保障重要项目的社会保险有一个“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。社会保险是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保险，必然是一种法定保险。作为法定保险应该是面向社会全体成员的，所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。

　　六是社会保障必须实行多层次，不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。如果不发展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系，基本保障也难以巩固和发展。

　　四、必须把社会保障制度改革的目标模式与现实步骤有机地结合起来

　　实现社会保障制度改革的目标，建立健全多层次的社会保障体系，是一个渐进的、长期的过程。这就要求我们必须正确处理改革目标与现实步骤之间的关系。只有坚持改革目标，改革才有正确的方向；只有把握现实步骤，才能把社会保障制度建设与解决现实经济社会生活中的突出矛盾有机地结合起来，才能服务于改革、发展、稳定的大局，才能为实现改革目标奠定基础、提供条件。

　　因此，在推进社会保障制度改革中，大的原则应该统一，具体办法应该鼓励各地去探索创新，也就是在坚持国家统一的改革目标和原则的前提下允许各地从自己的实际出发，采取现实步骤和有效途径，逐步向改革目标模式过渡。

　　为了正确处理改革目标与现实步骤的关系，我们应当注意以下几个问题：

　　1.在改革的方式上，应该是统筹谋划、分步实施、循序渐进、滚动发展。社会保障体系的建立和完善，必须与整个经济、社会的发展相协调，并有其自身的发展规律，是一个逐步成长、发展完善的复杂过程，不可能一滚而就、毕其功于一役，也不可能一步到位。进行社会保障的制度创新，既是建立社会主义市场经济体制的迫切需要和重要组成部分，同时又需要深化经济体制改革、为迅速发展中的社会保障事业创造适宜的制度条件。经济体制改革是一个渐进的过程，与此相适应，调整利益关系的社会保障制度改革也不可能一蹴而就，同样是一个渐进的过程。我国经济体制改革的方式是有计划、有步骤地 对原有的经济体制进行改革，在实践中的显著特色就是计划经济与市场经济的运行机制在一段时间里并存，此消彼长，逐步并轨，最终实现建立市场经济模式的目标。在这种条件下，原有的计划经济体制下的一些社会矛盾仍然需要采用原有的社会保障方式去解决，而市场经济条件下的新的社会问题又需要采用新的社会保障方式去解决，传统社会保障制度与新型社会保障制度在某些方面还会并存一个时期。随着新制度的成长、完善，将逐步取代旧的保障制度。这种渐进式的改革，实践证明社会震荡小，易被人们接受，推进比较平稳、扎实、有效。

　　2．在改革的着力点上，要注意制度创新和机制转换，社会保障制度改革不能简单理解为筹集点钱解决一部分人在某一方面的困难问题，也不能片面地看成是一种办福利、办好事，而要适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济的客观需要，在社会保障方面进行制度创新和机制转换。所谓制度创新和机制转换，最要紧的是要实现五个“转变”、建立五个机制。

　　五个“转变”是：（1）由“全部包揽”向“三方（国家、单位、个人）负担”转变；（2）由“企业自保”向“社会互济”转变；（3）由“平均主义”、“大锅饭”向“效率优先、兼顾公平”转变；（4）由“福利包揽”向“基本保障”转变；（5）由“现收现付”向“部分积累”转变。五个机制是：（1）合理的筹资机制；（2）稳定的保障机制；（3）必要的制约机制；（4）有效的运行机制；（5）有力的监督机制。

　　3.在改革的具体项目上，既要实事求是、区别对待，又要协调一致、整体发展。社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等项目，各项目的保障对象不同。保障内容有别、保障待遇也存在着差异，因此，必须从社会保障各具体项目的实际出发，在发展的数量、工作的进度、保障的水平、统筹的层次等方面区别对待。如有的保障项目必须有全国统一的方案，有的就只能是在各地多种办法试验、比较、鉴别中逐步规范和统一，而不可强行推广一个模式，搞“一刀切”。与此同时，也要注意各项目的协调一致，在发展中不能顾此失彼、厚此薄彼、否则，很可能会因某些保障项目的漏缺造成一些社会问题日益突出，而使社会矛盾激化，或者会因各项目之间的不协调而影响整个社会保障体系的健康、有序和高效运行。

　　4.在改革的重点上，要按照党的十五大提出的要求，切实搞好养老、医疗、失业保险和社会救济（最低生活保洋制度）。

　　（1）抓紧做好基本养老保险新老制度的统一并轨工作。要按照国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的精神，根据统一企业缴费水平、统一个人帐户规模、统一养老金发放办法的要求和当地的实际情况搞好测算，制定切实可行的实施方案。要按照“统帐结合”的原则，适应建立统一的劳动力市场的客观要求，探索机关事业单位职工与企业职工养老保险制度的衔接问题，使两类人员在基金保险方面制度相近、待遇相当。并根据企业、机关和事业单位各自的特点，通盘考虑基本制度模式、过渡性政策措施和补充保险办法。适时提高基本养老保险的缴交水平、统筹层次和扩大覆盖范围，均衡地区与部门负担，保证“统帐结合”制度的安全性。确保包括困难企业在内的离退休人员养老金的按时足额发放。与此同时，还应当继续研究解决制度运行机制与制度设计目标的一致性问题。由于历史欠帐，基本养老保险制度在实际运行中，目前还基本上处于代际转移的现收现付状态，需要我们多渠道筹集养老保险基金，逐步“还清欠帐”，增加基金积累。同时，要加强基金的管理、监督，确保基金安全和保值增殖。

　　（2）加快建立职工基本医疗保险制度。要在认真总结近几年改革试点经验的基础上，本着基本医疗保险水平和方式要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，保障职工基本医疗，基本医疗保险费由国家、用人单位、职工三方面合理负担，遏制医疗费用的不合理增长、减少浪费，实行属地化管理的原则，从现在起，用三到五年的时间，初步建立适应社会主义市场经济体制要求、覆盖城镇全体劳动者、社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保障制度，逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救助以及商业保险等多层次的医疗保障体系。由于医疗保险是一项被称为“世界性难题”的改革，同时又直接关系到每个职工的切身利益，必须采取既积极又稳妥的态度和举措。特别要注意把握好这么几个要点：一是从基本医疗保险用药、诊疗和医疗服务设施的范围和给付标准等方面合理界定基本医疗；二是在筹资水平上只能根据可能，不能根据需要；也就是说，只能根据当地财政和企业的实际承受能力合理确定用人单位缴费率，不能相互攀比；三是大政方针必须统一，具体办法应鼓励各地从实际出发进行探索，条件不具备的允许逐步到位；四是要真正建立起控制医疗费用过快增长的制约机制；五是切实搞好医疗机构的配套改革，使医疗资源的配置逐步趋于合理并得到有效利用；六是掌握好对特殊人群（如离退休人员、下岗职工）的医疗保险政策。

　　（3）完善失业保险和推进再就业工程。把发展失业保险和下岗分流、实施“再就业工程”有机地结合起来。统筹考虑，协调推进，这是我国社会保障制度改革的一个创新，是现阶段具有中国特色的失业保障制度。要进一步扩大失业保险覆盖面，适当提高失业保险基金收缴比例，拓宽失业保险基金的使用范围，促进“再就业工程”的顺利实施。要进一步推动再就业服务中心体系建设，想方设法督促再就业服务中心资金到位，加强再就业培训等工作。

　　（4）建立健全城市居民最低生活保障制度。在社会救济制度方面，过去往往是“送温暖式”的临时性、随时性的救济方式。随着改革的不断深入，这种方式已经越来越不适应变化了的情况。今后要进一步面向不同的社会群体建立多元化的最低收入保障制度。对工薪劳动者，规定最低工资保障线，保障他们最基本的劳动报酬权益，促使工资制度法制化，促进劳动力市场健康发展。对城市居民，规定最低生活保障线，将城市中所有生活在保障线标准以下的居民全部纳入救助范围，尤其是将因企业亏损、半停产、停产和破产而生活困难的职工及其家庭纳入保障范围，这有利于保障困难企业职工、居民的基本生活，推动企业改革，稳定社会。

　　五、认清形势、抓住机遇、加大力度，务必在社会保障的几个关键领域和环节取得突破性进展

　　党的十五大报告指出，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。这是对改革二十年来，我们处理改革、发展、稳定三者关系基本经验的概括和升华，对推进社会保障制度改革具有重要的指导意义。

　　1.认真研究十五大后的我国改革与发展的新形势、新特点，是正确把握社会保障制度改革的时机和力度的前提。党的十五大后，我国改革与发展面临着新形势，呈现出新特点：一是国有经济处于战略性调整阶段，各种混合所有制经济以及个体、私营等非公有制经济将得到进一步发展；二是分配结构和方式发生了巨大变化，实行按劳分配与按生产要素分配相结合，建立效率优先、兼顾公平的收入分配体系；三是国有企业实施全面战略性改组，股份制改造及兼并、破产、重组、联合、租赁、承包、出售等改革的力度进一步加大；四是下岗人员增多，分流范围和幅度增加，转岗和再就业任务的紧迫性和艰巨性进一步加大；五是农村人口流动加剧，农民进城从业的数量继续攀升。对此，我们必须有充分的认识，在社会保障制度改革，特别是在养老、失业、医疗等社会保险项目的举措重点、力度上要适应这种新形势和新变化。

　　2.从本届政府“一、三、五”的“施政纲领”的总体要求出发，抓好主要社会保障项目的实施。朱镕基总理在九届人大一次会议答记者问时指出，本届政府工作要点为“一个确保，三个到位，五项改革”。即确保今年经济发展速度达到8％，通货膨胀率小于3％，人民币不贬值；国企三年脱困到位，金融改革三年到位，政府机构改革三年到位；深化粮食流通体制、投融资体制、住房制度、医疗制度、财政税收制度五项改革。

　　根据这一整体部署，社会保障制度改革必须加快步伐、加大力度，以保证政府各项工作顺利实施。当前社会保障工作的当务之急和重中之重，应该是全力以赴做好下岗职工分流安置和再就业工作。随着企业改革的深化，历史积累下来的深层次矛盾日益显化，特别是企业下岗职工已达一千余万人，预计到2000年，每年还将新增三、四百万人。面对这一艰苦任务、严峻形势，我们一定要按照党中央、国务院的统一部署，以高度负责的精神把这件事关改革、发展、稳定大局的事情做深、做细、做实、做好，千方百计保证下岗职工基本生活费和离退人员养老金的发放，确保社会稳定和各项事业的健康发展。

　　3.抓住政府机构改革、建立统一的社会保障管理机构的有利时机，理顺社会保障管理体制，提高管理水平和管理效率，加快社会保障服务社会化的步伐、在国务院机构大幅度精简的情况下，中央仍下决心成立国家劳动和社会保障部，综合管理全国劳动和社会保障工作，足见党中央、国务院对社会保障工作的高度重视。我们必须认清形势，抓住机遇，尽快解决长期以来社会保障工作中体制不顺、职能交叉、政出多门、相互掣肘、政事不分、管理不善、效率低下等诸多矛盾和难点问题。

　　理顺社会保障的管理体制，实行统一管理，需要做的工作很多，必然是一个逐步认识逐步完善的过程，当前应突出抓好三方面的工作：一是实现社会保障工作的统一规划、统一制度、统一政策、统一部署、统一领导。二是实现社会保障事业的属地化管理。所谓属地化管理，实际上是要改变传统计划经济体制下的条块分割，在提高统筹层次的基础上实现社会保障事业的社会化管理。三是实现社会保障基金的安全、高效管理。社会保障基金管理不善，出现滥用、挪用、浪费现象，是近年来各方面反映强烈的一个问题。新的社会保障行政管理机构要通过理顺体制、转换机制，切实加强对社会保障基金运营过程的监管力度，确保基金安全。

　　4．加快社会保障的立法进程。党的十五大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。可惜，在我国社会保障方面各层次的立法几近空口。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义初级阶段基本国情和社会主义市场经济体制相适应的。规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。应该看到，经过这些年的改革与发展，社会保障立法的时机已逐步成熟。在步骤上，本着先易后难、急需先立的原则，可以先在条件相对成熟的社会保障项目（如养老保险、失业保险、城市居民最低生活保障等）制定一些条例、法规，然后再制定《社会保险法》。

　　5.切实加强领导，加快推进社会保障制度改革步伐。正如中央领导同志指出的，社会保障是“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业，是政府义不容辞的社会责任。因此，各级领导一定要把社会保障制度改革真正摆上重要工作日程，解放思想，加强领导，保证改革的顺利进行和改革目标的实现。要抓紧人才的培养，提高干部素质。社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业．需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才（如精算师、基金管理人和基金投资人等）和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作。要加强宣传教育和理论研究工作。实践证明，任何改革离开了广大人民群众的理解。支持和参与都是寸步难行的，也是不可能取得成功的。社会保障是直接关系到每个社会成员切身利益的改革，更应通过富有针对性和说服力的宣传教育，以期得到广大人民群众的理解和支持。同时要加强社会保障的理论研究和改革经验的总结，使社会保障制度改革真正健康有序、扎实有效地顺利推进。 

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