发信人: stormyboy(往事随风)
整理人: stormyboy(2002-12-23 14:25:04), 站内信件
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到了60年代，国家一些重要行业试办"工业托拉斯"，大批企业重归中央。60年代中期，"统得过多、管得过死"的老问题再次出现，70年代企业便又经历了一次下放历程，而结果与第一次下放如出一辙，最后不得已再次回收权力。
到了80年代前期，一部分国有企业被再次"下放"地方，进行属地管理，以期调动地方改革和发展的积极性。冶金、机械、电子等行业中央企业大部分下放，其中包括首钢、武钢等特大型企业。而80年代末和90年代初，兴起了企业集团的热潮，又有一些企业被收回。此后，随着国有经济产业结构的调整，中央决定对国有企业实施"抓大放小"政策，又将一批企业划给地方管理。1998年，煤炭部、有色金属总公司等专业经济部门的撤销，更使得煤炭企业全部下放地方，有色金属等行业绝大部分企业"下放"地方。
就在这反反复复的"收放"中，国有企业中央政府与地方政府的出资关系、管理关系，都变得像理不清的乱麻。
记者在采访中听说了这样一则故事：位于四川的德阳第二重型机械厂，原为中央直属，后直接下放到市里，形成了一套独特的体制--三级管理。企业一把手是副部级，由中央任命，中组部考察，二把手以下的副职由四川省任命，再往下的领导由德阳市政府决定。结果每逢领导班子调整，中央责成中组部、机械部派人调查，省委组织部和机械厅，德阳市委组织部和机械局亦派出相应人马，从中央到地方六个部门分别组织一个人事考察班子，考察完后再各自任命，且这个班子的一把手对中央负责任，二、三把手等对省里负责任，然而企业还要归德阳市管。像这样的企业产权关系和管理关系的糊涂账，必然给未来中央和地方资产划分带来麻烦。
事实上，在国有企业"分家"的问题上，问题多多，并不仅限于此。比如，上市公司按什幺原则分？是给中央还是给地方？地方企业的不良资产如何处理？银行的坏账谁来背？职工养老保险的缺口谁来填？这些都是国企"分家"的模糊地带，处理起来相对棘手。
在采访中，当记者向有关方面询问此类问题时，相关人士比较一致的回答是："十六大报告只是指出了政策方向，距离具体操作还有很长的路要走。"
对此次国资管理体制的深刻变革中蕴含的"分家"问题，经济学家吴敬琏认为，国有资产的产权由中央和地方分三级行使的方向是正确的，有利于产权结构的调整和国有企业的改革，但他同时也提出了预警：划分资产是一个敏感而复杂的问题，也有一些风险，包括两个方面：其一，资产如何在中央与地方间划分；其二，资产划归地方后，地方政府如何掌管这些资产，如何对地方政府进行监督？
吴敬琏具体分析说，资产划分必须慎重，如果按目前分级管理的现状进行简单的划分，贫富地区之间很难保证公平。比如中西部有的地区就剩下大军工厂和其它亏损的厂矿，完全是包袱，而沿海有的地区则会得到很多实惠，因此在划分时也可能需要作一点必要的调剂。而且在国有资产分家之前，必须将老职工的养老金等国企职工历史欠债从国有资产总量中剥离，由国家统一补偿。他援引有学者的计算指出，总的欠账数字应当在1.9万亿元以上，如果分别由各地区、各企业自行补偿，就会造成严重的苦乐不均。
经济学家张军扩则提出，在国有资产国家所有的前提下，可以对国有资本的地区结构进行调整。"这样中央可以进行平衡，在现有的基础上平衡，或是掌握一部分资源进行平衡。"
据了解，至2001年底，我国国有资产总量突破10万亿元，达到109316.4亿元，其中经营性资产73149.3亿元，非经营性资产36167.1亿元。这些国有资产分布于各地方各行业的17万多户国有企业中。目前隶属于中央大型企业工委管理的企业近190家。
知情人透露，未来的国有资产究竟如何在中央与地方之间划清出资人权限，将是一项非常复杂的工作。中央将建立专门机构对此进行具体研究落实。
新一轮国企退出风潮将现
原来国企产权变动理论上要报财政部批，也许要排两年的队，将来可能一个星期就够了
"分家"如何进行尚不清晰，但地方国企将获得更大的资产处置的权力却是不争的事实。
据从国家经贸委高层得到的信息，中央和省、市地方政府很快将着手各自组建国有资产管理机构，以统一管理国有资产。有关方案将于明年3月提交全国人大批准。
自党的十五大提出对于国有经济进行战略性调整的方针之后，人们并没有见到预期中的国有企业改制大步加快的情形。专家们认为原因之一，就在于地方不拥有出资人权力。而对于改制更容易有积极性、而且也更为实事求是的应当是地方。故此，有专家预期在十六大之后，国企改制将形成新一轮高潮。
事实上，一些地方得风气之先，已经加快了国企改制的步伐。深圳市国有资产管理办公室主任贾和亭对记者说，十六大关于国有资产管理体制的论述，实际上扩大了地方政府对国有资产运作和监管的权限，为深圳市进一步的改革提供了更大的空间。按照新的改革思路，深圳市99％以上的国有企业都将由地方政府来行使出资人的职能，在一般竞争性领域，有些保留控股，有些保留参股，有些会把股权全部转让，没有明确的股权限制。而公用事业领域，也试图打破国有股一股垄断的局面，引进一些国外的战略投资者提升这个领域的国有企业的管理水平。
然而，思变之际，忧虑尚存。
时至今日，谈起国企改制，业内人士无不知晓2000年发生在湖南长沙的当地大型国企全面退出国有阵营引发的风波。
1999年11月30日，长沙市委、长沙市人民政府出台文件，提出按"谁投资谁所有、谁积累谁所有"的资产处置原则，要求企业实行"两个置换"--通过产权转让，"置换"企业的国有性质；通过一次性补偿，"置换"职工的全民身份。在资产界定上，1983年底企业的净资产和1984年1月1日以后国家专项拨款形成的资产全部界定为国有资产，此后企业税后留利形成的净资产和亏损企业由税收减免返还、财政贴息等形成的净资产界定为企业集体资产。经营者和职工通过购买和被分配企业股权成为国企的股东。（参见《财经》2000年9月号《长沙挥别国企》）。
在国有资产"分家"的视角下回顾此事，值得注意的是，长沙国企的改制行动是在地方政府主导下完成的，并未报中央有关部门审批，改制节奏非常迅速，前后只用了不到半年的时间，其中一个企业竟然在10天的时间里走完了"置换"的全部关键程序。而中央有关部门对此并不知晓，自然也未表态。
此事曝光后，全国各地前往取经者如云，终于事惊中央，国务院高层作出批示，专门派出调查组前往长沙。一位前往调查的官员称"改革的意愿是好的，路径错了，"即"改革方案有违产权界定及公平原则"，长沙国企改革就此放慢了前行的脚步。
这位官员认为，从政策上讲，两个"置换"是改革的突破，但没有客观尺度。长沙将1984年之后的资产界定为集体资产，然后对管理者和职工的贡献进行量化，这无异于将1984年之后国有股东的权益抹杀。他认为应该搞清楚企业的历史沿革，分清企业里面的国有成分和集体成分。
事实上，如何确保国有股东在改制过程中的权益，如何确定管理层和职工对国企贡献，一直是长期困扰人们的国企改革难题。长沙的探索提供了一个界定办法，但被政府和大部分专家质疑，认为有失公平。
现实中，方方面面的人士仍在继续寻找界定国有投资和人力资本贡献的规则与途径。MBO是一个办法，但由于各个企业千差万别，操作的时机也不尽相同。健力宝的总经理李经纬提出的管理层收购给出的收购价比后来的拍卖价还要高，遭到了地方政府的断然拒绝，认为李有通过转移资产来收购健力宝的嫌疑。张春霖评论说，中国一个大国，国企改制的方案不可能单一，试错之路漫长，但要有总纲，操作要公开、透明，民主，并接受监督。
张春霖认为，国企改革受到客观条件的制约很多，一是国有银行的债务，许多国企都希望通过改制来逃债；二是社会保障体系（养老、医疗保险等）不完善，改制直接冲击工人利益；最重要的问题在于中央没有一个统一的法律法规来规范国有企业的产权改革和出售，更缺乏透明公开的程序和有效的民主监督。因此，国有企业的产权改革虽然方向正确，但操作不当很容易失去控制加大成本，其结果相当危险。
张春霖提出，应该通过竞标的方式公平地向外界拍卖，控股权不一定要给厂长。二是如何让控股权流动起来，原则是避免让第一大股东控制超过50％；破产也是一个办法，但同样需要有规则和制度。
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁在媒体撰文指出，实行股权多元化，从引入新股东身份看，可分为包括外部法人、自然人、民企和外企的"外部型股权多元化"和主要包括经理人员在内的内部职工"内部型股权多元化"。从股本总规模和国有股本规模看，可分为以发行上市、定向募股等增资扩股方式为主"稀释型股权多元化"和国有股出售转让的"退出型股权多元化"。为什幺目前占主流的型式是"内部型股权多元化"和"稀释型股权多元化"？因为这样可以回避将国有股向外出售带来的意识形态争议问题，可以克服职工的抵触心理，可以将改制与对职工的养老保障补偿结合起来，也可以节约寻找外部购买者的搜索成本和识别成本。
由于"内部型"改制中的国有股转让和国有资产出售很难有一种透明、竞争性的和获得债权人同意的机制，容易出现自发的"私下的非国有化"。
十六大报告使地方政府明确获得国有股转让权，从而获得大部分国企改制的主导权。一些地方已经敏锐地、充分地利用了这些有利条件，出台或正在酝酿国企改革政策，一些企业已经或准备通过新的形式来实行改制。比如在深圳，市政府成立了"国有企业国际招投标与改革办公室"，颁布了相应文件，旨在推动深圳数十家大型国有企业独资集团公司从国际上引入战略投资者，实现显着的企业股权多元化。
而另一个迫在眉睫的后续问题是，随着国有资产"国家所有、分级行使产权"进入具体操作，会有相当一部分国有企业从竞争性领域退出。不管在退出的过程中还是在退出之后，公平的规则和有效的监督是极其重要的，这是改革目标能否实现的关键。"符合市场经济原则的监管体系的建设和民主法治建设要跟上，不能少数官员说了算，否则可能滋生腐败和其它经济社会问题。"吴敬琏说。
张卓元对《财经》说，对于国有资产在中央与地方的再调整，应该以十六大报告为原则，通过立法来规范。
在历经十数年的变迁之后，国有资产管理体制终于在今天进入了一个新的阶段。当然，十六大报告的论述只是一个原则性的意见，更有操作性的细则还有待于制定。而在国有资产划分形成的格局中，必然存在地方内部、地方与地方之间利益不平衡的问题。对此，一位曾参与十六大报告调研的专家在接受记者采访时表示："要向前看，历史问题暂且搁置。"
这位专家打了一个比喻："一场马拉松比赛，有人穿了一双全新的阿的达斯跑鞋，有人穿了一双旧解放鞋。确实不太公平，但先跑吧，在跑的过程中，那个穿旧鞋的人没准会得到赞助，换了一双更新更好的跑鞋；而起先穿阿的达斯的人也许不爱惜，一年之后，鞋就穿烂了。谁能成为马拉松的冠军是不一定的事情。"
"毕竟，目前‘关系国计民生‘的企业已经不多了，这应该会成为国有企业一次新的下放。"张春霖说，"重要的是往前走。"■
国资管理体制改革大事记
▲1988年8月 国务院决定成立国家国有资产管理局，以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。
▲1993年11月 中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。这意味着在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念。
▲1993年以后 深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。
▲1998年 国务院机构改革过程中，国家国有资产管理局被撤销并入财政部。在同一次机构改革过程中，机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局"，并明确不再直接管理企业。
▲2001年2月 国家经贸委下属九个国家局被撤销。
▲2002年11月 党的十六大宣布在坚持国家所有的前提下，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并将在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。
（原载《财经》2002年11月20日第22期）
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海纳百川，有容乃大
壁立千仞，无欲则刚 |
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