发信人: rundi(rund)
整理人: sayrainly(2002-11-24 23:08:13), 站内信件
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市场取向的改革与老人免费乘车——闵原马炳东
一、市场取向的改革是坚持下去还是走回头路
第五次全国人口普查结果显示，到二000年末，我国己正式进入老龄社会。关注老人，解决老龄社会出现的各种问题，政府和社会义不容辞。问题是，我们对进入老龄社会的准备不足，政策对应还不够清晰，财力支持也很不充分。似乎是突如其来的人口老龄化，令政府和社会深感不安，有点措手不及。
这种背景下，一些城市政府实施了老年免费乘车的社会福利政策。先是出现在少数中小城市，如湖北的宜昌，襄樊、十堰等，河南的洛阳、开封等，因城市不大，那时老年人口数量还不多，虽有影响公交效益及老人乘车事故纠纷等问题，但从总体上看矛盾尚不十分突出。近年来，老人免费乘车有向大城市乃至全国扩散的趋势。
郑州市去年为十二万老人办了免费乘车和乘车意外伤害保险。广州市去年十月以来八十万老人实行半费和免费乘车，引起社会不同反响。假如北京、上海、天津，重庆这些均有上百万、几百万老人的大城市都实行起来，问题就严重了。而且随着人口老龄化的步伐加快，老人的数量会逐年急速增加（北京现有老年人口180万，隔三年即2oo5年三人中就有一位老人），到2040至2050年我国老龄化高峰时将会是什么局面，那时如仍实行”政府行为企业负担”为特征的老人免费乘车社会福利政策，中国城市公交企业真的要变成最大的福利机构了。
政府实行社会福利政策如果有充足的财力支持，像香港那样老人免费乘车由财政如数补贴公交企业，那么这项政策的实施无可厚非，公交企业也肯定会十分地欢迎，才老人、对企业、对整个社会都会是一件好事。问题是我们内地的老人免费乘车并非香港那种“政府请客政府买单”，而是“政府请客，企业买单”，“政府行为，企业负担”（广州的说法）。结果如《羊城晚报》一则标题所说“免费乘车乘出一脸尴尬”。该报道说，去年十月以来，“广州市率先在全国大城市中实行老人优待乘车（船）的政策，满城叫好，然而公交企业效益下降，一些司机也出现了对老人乘车不敬的举动。这个矛盾如何解决？众说纷坛，一些部门三缄其口。
看来,矛盾只是暴露出来，还未有解决的办法。政府实行”政府清客企业买单”的办法，使政府同时面临一个决择：是让公交成为政府的福利机构还是按市场运作办企业？城市公交行业坚持多年的市场取向的改革是坚持下去，还是走向头路？
二、再现“吃大锅饭” 的局面不是不可能
改革开放进行了二十多年，国家和城市政府对城市公交改革的走向，一直是促使其从计划体制向市场体制转变，引导企业面向市场，参与竞争，按市场运作，逐步建立起市场运行机制和现代企业制度，同时给予适当的优惠扶持政策，以促使其完成这个转变。这个市场取向的改革方向不应改变，必须坚持。任何与此相勃的政策措施都是不可取的，也是没有出路的。
依照市场取向，依照市场法则，公公交企业提供的公共服务产品必须按票价如数收费，以维持企业的正常运作和发展。政府试行老年免费乘车、学生优惠乘车、军人免费乘车等等，都是政府实行的公共政策，是政府行为而不是企业行为，应由政府购买其所需的公共服务产品分配相关人员享受，在这点上政府和公交企业只能是买卖关系。假如不是这样、政府可以无偿占有公共企业的产品，结果只能是侵害公共服务产品的利益，从而侵犯全体公共的利益。这种作法明显有违于市场经济原理，有违于市场运作规则，不利于建立和维护市场经济秩序。特别是在中央、国务院一再强调整顿和规范市场经济秩序的今天，政府更应该带头维护市场规则，依法行政，而不是与此相反。广州是我国改革开放最早、市场经济最发达的地区，政府请客企业买单”，“政府行为企业负担”在那里出现；实在令人难以理解。如果因为公交企业是政府办的企业，政府的决定企业必须执行，可以强力推行这种违背市场法则的政策措施，那么，中央政府办的铁路、航空、公路、内河海运企业，中央政府是否也可以来个我请客你买单，实行老人免费乘火车、乘飞机、乘轮船、乘公路汽车？在入世后的今天岂不是个国际大笑话？肯定行不通！！
政府行为企业负担，会给企业造成多大的经济危害？我们曾电话采访广州某公交企业的负责人，对方碍于政府关系，回答不得要领。不过，已经发了80多万老年减半（60-65岁）免费（65岁以上）乘车证这个基本数据是确实的，可以以此测算
A、设80万人以平均出行率为20%(16万人）、日平均出行两次即一次往返（32 万
人次）、票价以一元／次计（设半价，全免人数各半），企业损失为每天 24万元，全年损失
为8760万元；如每日平均出行四次；全年损失则为1.752亿元。
B、设80万人以平均出行率为30％（24万人）、日平均出行两次（48万人次）票价一元/次计（设半价、全免各半），企业每天损失36万元，全年损失为1.314亿元；如果每日平均出行四次，则全年损失为2.628亿元。
据报道，广州市一些公交线路早高峰对老人优待乘车比例曾高达乘客总数的80％，有些线路票价超过一元，可见我们的测算是相当保守的、即使如此，也可以看到后果的严重性。企业每年损失过亿，比起月票的亏损不知要厉害到哪里去了。公交企业进行了多年的票制、机制、体制改革，拼命设法一点点地减少价格的福利成份，而政府免费乘车措施一下子就抵销了过去多年在这方面改革的努力。企业损失巨大，还有多少钱去买油、买材料、发工资、更新车辆呢？去发展呢？如果有一天公共交通无法正常运行，老百姓叫起来，这个苦果恐怕最终还得由政府自己吞下。
特别要指出的是，这种措施的后期影响更令人担忧。主要是多年改革培养起来的市场意识、竞争意识，将会随之弱化，“政府请客企业买单”，事实上破坏了企业“自主经营”的原则，，更无法实现“自负盈亏”的目标，经营者又会回到“政府拿话来说”的老路上去，由“找市场”回到“找市长”的老路上去。企业的市场意识淡薄下去，依赖财政补贴的思想日益增强，这对市场取向的改革是伤筋动骨的打击。政府行为如不重回市场轨道，再现“吃大锅饭”的局面不可避免，严重不可低估。
三、遵从市场法则，办现代公交企业
公共交通机构要不坠入“福利机构”“慈善事业”的怪圈，就必须遵从市场法则（最基本的是价值法则），公交企业就必须按市场运作办成现代企业。
第一， 要严格区分政府的社会福利政策和企业的市场运作，不可混淆，不能以政府行为代替企业行为，不能因政府行为损害企业合法利益，损害投资人特别是中小股东、外资的合法权益。政府请客应由政府买单，按票价购买公交服务产品（通过财政全额补贴的形式），而不应由企业垫背。这是市场规则，不可违背。
第二，即便实行政府行为政府负担，亦应重新审视实施这种社会福利政策的目的性、针对性：主要是培育“遵老敬老”的社会风气，或主要是出于对老人收入下降的社会经济问题的考虑。
如是前者，通过教育、舆论宣传、改善社会公共服务（包括公交服务）也可以达到目
的，不一非以“免费乘车”来体现。 “企业买单”说明现在财力不济，勉强推行，恐结果会事与愿违。
如是后者，则应视财力许可酌情实施，主要照顾弱势群体，“雪中送炭”，而不宜“锦上添”。据一项调查显示，老年群体收入差距相当大，“37％的老年人拥有相对较多的固定收入），40％的老年人根本没有或只有一点收入”。（据<中国青年报>）2001.10.27-11.30的大型读者调查，该调查覆盖全国31个省、自治区和直辖市。）现在，有的城市只对离休人员实行免费乘车，这些人一般不属于老年中的弱势群体，他们的收入、福利待遇、医疗保障都是老年群体中较高的部分，国家还专门发有交通津贴，高级干部配有专车，对类似这样的群体再实行免费乘公交车，岂不是锦上添花、有此必要吗？
即便是老年中的弱势群体，他们最迫切关心的是医疗保障，而不首先是“免费乘车”据同一调查，“52％的老人既没有公费医疗，也没有医疗保险”。“老人日常生活用于医疗保健方面的开销最大，占45％”，老龄委呼吁老人免费乘车自然是善举，如能重点关心以下老年人的医疗保障问题，岂不是更好。
第三，今后政府出台免费乘车而又不由财政负担的决定时，应该实行听证制度，因为政府对几万几十万几百万人乘公交车实行半价、零价格，设计到全体公众的利益，设计到企业巨额负担是否转嫁给其它乘客的问题。应当按照价格法的规定，依法实行价格听证制度（价格法规定政府定价应试行听证，，半价、零价亦属于政府定价，事实上过去已经举行的公交价格听证中就包含了月票优惠售价及乘次限定的听证内容），并且一定要有相当数量的付费的乘客代表参加。
同时，政府决定半价、优惠价 、零价格的决策时程序也应规范，即按照价格法和国家计委的相关规定，有政府的价格管理部门主持听证，最后有政府作出决定。现在的情况有点乱。报载，北京市由市委组织部市老干部局发出通知，今年一月一日起十几万市属离休干部凭离休证免费乘坐市属国有或国有控股公交企业的所有带“路号”的公共汽、电车。就是说，包括“北京巴士”这样上市公司（国有控股）也得执行，而无需按照上市公司规范征得股东大会的同意。依次类推，是否老龄委也可以发出老人免费乘车的通知，民政局也可以发出残疾人、特困户免费乘车的通知，等等，如果任何权力部门都可以作出价格方面的决定，岂不是乱了套！
第四，已经实行免费乘车而由公交企业负担的，建议采取一些补救措施：(1) 迅速制定专项财政补贴措施，原有的财政补贴不能减少、冲抵，已经实行的优惠政策应当继续执行：（2）高峰期“免费乘车”不通行，空调车、专线车、某些线路不通行等；（3）或由政府、或自费购买老年免费乘车意外伤害保险，以减轻企业负担；（4）逐步调整、规范、出台新的更加合理的措施。
第五，公交企业在坚持企业利益不受大的损害的同时，应大力改善对老年及其他特殊群体的服务，如设专座，上下车老年优先、搀扶，引导及营造遵老敬老的乘车环境，早高峰前为晨练老人开专线、优待车等等。
最后需要说明的是；这篇文章只是为了探讨问题。老龄社会突然到来，令整个社会措手不及，老人有老人的难处，政府有政府的难处，企业有企业的难处。本文只是就事论事，为解决问题贡献一点参考性的看法或意见，希望不致引起误会。
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