发信人: putee(菩提老祖)
整理人: stormyboy(2002-07-04 23:48:47), 站内信件
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总之，农民的草根民主（包括不"规范"的、例如带有宗族背景的"民主"）要求应该
支持，外部精英推动的乡村民主作为国民民主意识的培养、民主程序的训练和民主知识
的普及运动，也有很大意义；其后续问题（村委-支部关系、村乡关系等）在与乡村外
因素互动的条件下也有可能开辟新的政治改革空间。但总的来看，它在国家民主化进程
中其作用不能估计过高，就程序意义而言，农民争取迁徙、择业自由的努力和以乡村自
治打破大共同体一元化控制的努力，意义恐怕更大一些。当然这两者决不是对立的，总
的来讲它们都应促进，并且应当形成一种良性互动关系。
超越单纯财政观点：打破"强干弱支"与"诸侯经济"的不良循环
近年来财政收入上"强干弱支"的政策取向值得反思。90年代中期以来国内外一直有
呼吁我国强化"国家汲取能力"的声音，它主张实行财政集权、提高两个比率（国家财政
收入占GDP比率，中央财政收入占国家财政收入比率）、发展转移支付，这在当时"诸侯
经济"发达、中央财政困难的情况下有其合理性。即使今天，省级经济中仍然有"诸侯"
现象，中央与省的关系上适度集中可能还是合理的。但这些年来除少数发达地区外，县
乡村三级财政的困难日益加剧，中央财政收入却超出预期地高速增长。去年中央财政增
收2000亿，而多数县工资都难以发出，村财政负债数十万、乡财政负债上百万的比比皆
是。这些财政窟窿最后还得用农民的血汗来填补。农民负担问题的恶化不能说与此无关
。
"强干弱支"主张者喜欢强调国际上"两个比率"发达国家比不发达国家高，现在比过
去高。以此证明我们应该提高这两个比率，尤其是提高中央财政的"汲取"比率。他们还
说世界上许多统一国家的解体乃至我国历史上各代王朝末世的大乱都是由于这一比率下
降导致的。我以为这是太过轻率的说法。欧洲许多民族在前近代处于领主割据状态，无
所谓"中央财政"，统一的民族国家是与近代化进程同步形成的，说这一过程伴随着中央
财政力量的成长或许可以成立。但倒过来说统一国家的解体就是由于"中央汲取能力"不
够，已是很难服人。
而古来就有中央集权传统的帝制中国，"国家财政收入占GDP比率"是否低于现代国
家大有疑问（的确有来源于国外汉学界的说法，以史籍中记载的"正供钱粮"为据，说传
统中国的农民负担比前近代欧洲农民轻得多，但如前所述 ，杂派远高于"正供"在古代
中国是常见现象，所以这个说法不可信），"中央财政收入占国家财政收入比率"则一般
都高于现代国家，尤其在历代王朝末世除少数例外（例如东汉晚期的确是朝廷"汲取能
力"萎缩、"官负人债数十亿万"的时代）,倒一般都是"中央财政收入占国家财政收入比
率"很高的时期，正是在朝廷横征暴敛不仅使百姓遭殃，连地方也对中央失去耐性的情
况下发生了王朝崩溃和社会爆炸。
以明代为例，明中叶政治相对最清明的弘治年间全国征收夏税秋粮米麦共计26799
.3万石，其中"起运"（上缴中央户部）1503.4万石，占56%；"存留"（地方政府支配）
1176,4 万石，仅占44%。14此后中央所占比重一直有上升趋势。万历六年全国夏税秋粮
共2663.8万石，其中起运1528.7万石，占57.4%；存留1135.1 万石，仅占42.6%。15这
个"中央财政收入占国家财政收入比率"已经比绝大多数现代发达国家高出不少了。到明
末"三饷加派"风起，这些加派都属于中央财政，从而使中央收入在全国财政盘子中所占
比重进一步大幅升高，用黄宗羲的话说，达到"天下郡县之赋，郡县食之不能十之一，
而解运京师者十之九"16的地步。试问当今哪个发达国家中央财政的比重能高到如此程
度？而明朝也就在这样的状况下崩溃了。
清代财政的中央集权程度更甚于明。清廷初建时为了安定人心，除总体上标榜轻徭
薄赋外，还规定全国财政收入中中央与地方应各拿50%，即所谓"顺治初年，钱粮起、存
相半"。17但实际上中央所拿远远超过此数。在清前期和平时代的康熙二十四年、雍正
二年与乾隆十八年，全国各征收地丁钱粮2819万两、3028万两和3013.3万两，其中起运
部分分别占77.82%、76.79%、78.77%。18到清中叶嘉庆年间，全国地丁钱粮正供加耗羡
总数中起运部分增至81.56%，而清廷由此转向衰败。延至清末，这个比率更上升到光绪
年间的85.65%，19--这与黄宗羲所讲的明末情况如出一辙--而清廷也就走向灭亡了。
民国在抗战前，中央财政收入主要靠关盐统三税，田赋则划归各省财政，田赋附加
一般划归县财政支配。抗战爆发后，政府首先采取的一个财政措施就是把田赋收入收归
中央财政，并加强了中央对国统区田赋之外的人力物力资源的'"汲取"力度，为此任用
大批素质不良人员扩充乡村政权末梢。这虽然有战时经济可以理解的原因，但它对国民
党政权与地方、与民间、尤其是与农民关系的加速恶化，实有重要作用。熟悉土改情况
的人都知道，那时发动农民诉苦时，农民绝大部分的控诉通常并非冲着地租剥削，而是
冲着国民党的苛捐杂税、拉丁派款和乡村保甲人员的为非作歹。
当然，以上统计都是就合法财政收入而言，如果考虑到非法横征，则中央政府在全
国财源中拿走的不太可能达到如此高的比重。其实即使合法财政收入百分之百都被"起
运"了，有权可用的地方官也不会饿死，甚至可能不会比以前少拿。但这在绝对量上决
不意味着中央拿的没有那么多，而只意味着地方上拿的远不止那么些。换言之，这更表
明农民实际负担因"强干弱枝"而增加的程度常常超出中央政府的预想。可以相信历代统
治者无论贤暴明昏，大概都不至于故意虐民取乐，拿自己的江山社稷开玩笑，他们通常
只是认为朝廷多拿一点，地方少拿一点，百姓总的负担不会增加多少--很可能他们听到
的汇报也是这样。然而常识告诉我们，朝廷的"汲取"本身需要支付成本。皇上不可能派
千千万万的钦差直接面对民众，朝廷的收入终归是要由地方机构来征收的。而地方机构
与朝廷一样作为利益单位也有"经济人"属性，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自
身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的"国家经纪人"，或授予地方上更多的"
国家经纪"权，而在纳税人权利不足的情况下这种更为强化的国家经纪权也更能实现自
身的最大化利益。朝廷既然把正式赋税乃至耗羡之类的合法加派都几乎"起运"一空，就
很难不对地方上那些经纪人的另行"创收"睁一只眼闭一只眼，导致"正供有限而横征无
穷"之弊愈演愈烈。
因此"起运"虽非"横征"的根本原因，但"存留"不足在许多情况下的确促成了"横征
"的泛滥。明清时代许多有识之论谈到了这一点：
"存留以供本地之用，一或不敷，......俸无所出，何以惩官之贪？......食无所
资，何以禁吏之蠹？"20
"存留款项尽行裁减，由是州县掣肘，贪墨无忌，私派公行，不可救止，百弊皆起
于此。"21
"存留钱粮原留为地方之用，裁一分则少一分，地方官事不容己，不得不又派之民
间，且不肖有司因以为利，是又重增无限之苦累矣。"22
起运太多存留不足，还导致借款上缴、挪移他费、转圈财政、弄虚作假等混乱现象
。清初户部尚书就曾报告说：起运太多，"势必欲挪移供应"。23就连康熙皇帝也看到：
一切存留款项尽数解部，导致"州县有司无纤毫余剩可以动支，因而挪移正项，此乃亏
空之大根源也"。他指出，当时名义财政收入很高而实际可用财力却不足的所谓"亏空"
现象，官吏贪污固然是原因之一。但奇怪的是："地方有清正之督抚，而所属官员亏空
更多，则又何说？"康熙认为原因就在于这些"清正"官员办理"起运"太积极，以至于借
款上缴、挪移他费，形成转圈财政即帐面收入甚多而实际财力匮乏的大弊，他强调此弊
对财政的危害有甚于贪污。24平心而论，我们现在不也出现了类似情况吗？
我们的一些论者在鼓吹强干弱支时往往大谈发达国家如何如何，罗斯福如何如何，
他们忘记了人家的政府职能、约束机制和运行环境都大异于我们，说句逆耳的话：在我
们的体制条件下一味"强干弱支"，很可能学到的不是罗斯福，而是崇祯帝。当然我也不
主张无限制地搞财政分权。无论罗斯福还是撒切尔都有许多基本的制度前提，在我们现
有体制条件下，靠"强干弱枝"来搞"福利国家"和靠诸侯经济来搞"自由市场"都是无法成
功的。也许我们到了摆脱单纯从财政上争论"集权"还是"分权"的时候了。
（原文发在《开放时代》2001年9月号）
注释：
1 顾炎武：《天下郡国利病书》卷十四，《江南二·田赋》
2 黄宗羲：《明夷待访录·田制三》
3 王家范、谢天佑：〈中国封建社会农业经济结构试析〉，载〈中国农民战争史研究辑
刊〉第三辑，上海人民出版社，1083年，第28页。
4 葛金芳：《宋辽夏金经济研析》，武汉出版社，1991年，347页。
5 参见袁良义：《清代一条鞭法》北京大学出版社，1998年。
6 范清丞：《合阳赋役沿革略》
7 陆贽：《陆宣公奏议全集》卷四，《均节赋税恤百姓第一条·论两税之弊须有厘革》
8 参见秦晖：《"农民负担"问题的发展趋势--清华大学学生农村调查报告之分析（四）
》，《改革》1997年第2 期
9 （民国）《续修陕西通志稿》卷26，《田赋一》
10 秦晖：《"村"兮归来》，《中国改革报》1998年5月29日
11 禹作敏与"山杠爷"都是缺乏现代法治观念的家长式"庄主"，但不同于借"国家经纪"
权以谋一己之私而并无草根道德魅力的"乡里少吏"，他们都颇尽"父责"，对乡里有"保
护型经纪"功能并享有草根道德声望。"山杠爷"被描绘为道德化身，而禹作敏至今也没
人说他有贪污之类坑害乡里的行为，大丘庄民一般并不反感他。"山杠爷"因为维护"伦
理"弄出人命官司，禹作敏弄出人命也是因为怀疑被害者贪污公款损害小共同体公益，
而不是被害者与禹本人有什么过结，大丘庄民因此颇有基于"伦理"而同情他的。当然，
这并不能否定禹作敏与"山杠爷"应当为他们愚蠢的违法行为负刑事责任。
12 当然是在与"西学"资源结合的条件下，历史已经证明：古代纯粹"本土"的传统儒学
是抵制不了法家传统的。而且就算能够抵制，缺少现代国家民主法治秩序只是消解了皇
权管束的"山杠爷伦理自治"也只能让人想起魏晋南北朝时代的"宗主督护制"，那当然不
是什么好制度。
13 如果撇开个人因素而纯就体制而言，谁能说大丘庄相对于大寨而言不是一种进步呢
？
14 邹泉：《古今经世格要》卷六，《食货格》
15 梁方仲：《中国历代 户口 、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，375页
引张学颜：《万历会计录》
16 黄宗羲：《明夷待访录》
17 乾隆《江南通志》卷六八
18 梁方仲：《中国历代 户口 、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，424-
425页。
19 同上，426-427页。
20 顺治九年七月二十八日，户部尚书车克题本，第一历史档案馆藏。
21 陆陇其：《切问斋文抄》卷十六，《灵寿条陈时务》
22 蒋良骐：《东华录》卷九。
23 顺治九年七月二十八日，户部尚书车克题本，第一历史档案馆藏。
24 蒋良骐：《东华录.》卷二十一。
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你来自云南元谋，
我来自北京周口，
我抓起你毛茸茸的手，
爱情－－让我们直立行走。
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