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整理人: stormyboy(2002-07-04 23:48:47), 站内信件
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税费改革、村民自治与强干弱支;历史的经验与现实的选择
作者:秦晖
并税式改革与"黄宗羲定律"
近年来"农民负担"问题日益成为决策层、理论界和社会大众关注的对象。而"减负
"年年讲,"负担"逐年增,已成为我国经济繁荣中抢眼的暗点之一。为此人们从纯财政
角度提出并实践了许多对策,如绝对量控制、负担率控制、发放负担卡、压缩财政开支
等等,而"并税除费"的征收方式改革则似乎是人们讲得最多的,一些论者还称之为治本
之策。
我是赞成在一定条件下"并税除费"的,因为当前"税轻费重"之弊的确十分突出。但
应当强调的是:"并税除费"决不是治本之策,而且如无其他改革配合,它的"治标"效果
也不能期望太高,甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反的。在这方面
,我国历史上的教训不少,财政史上所谓的"黄宗羲定律"就很发人深省。
被称为中国"启蒙思想家"的明清之际大儒黄宗羲,在那个锦衣卫、东西厂的特务政
治和"清歌漏舟之中,痛饮焚屋之内"的痞子世风葬送了明王朝、儒生们的抗清也已完全
失败后,痛定思痛,不仅对明王朝而且对整个传统体制都进行了深刻反思。他以"天下
为公"的儒家信条为武器,不仅对专制君主制,而且对秦以来两千年间的"法制"、政治
上的内外朝之制、科举选官及胥吏之制、军事上的兵志与方镇之制、经济上的土地制度
与赋役制度、以及后宫宦官制度、学校制度等,都进行了系统的评论。其中,他批判一
条鞭法而要求恢复赋役分征,似乎显得颇为"保守"。但只要我们不抱有越晚近的东西越
"进步"的先入之见,就应当承认他的批判是极有洞见的,而且他的评论实际上远远超出
一条鞭法本身,对传统帝国千年以来"农民负担问题"及其解决方法的根本缺陷,也堪称
认识深刻。他的这些话对我们今天面临的同类问题,也不无启示意义。
包括一条鞭法在内的历代"并税式改革",连同"易知由单"这样的配套措施,在中国
历史上都是屡屡出现。由于我国传统赋役历来就有"明税轻、暗税重、横征杂派无底洞
"的弊病,而在专制王朝费用刚性增长的条件下,财政安排只能"量出制入"而不能"量入
为出"。为克服胡征乱派之弊、减少税收中途流失和官吏层层贪污中饱,并税-除费-简
化税则,就成为主流的改革思路。仅在明清两代,便搞过"征一法"、"一串铃"、"一条
鞭"、"地丁合一"等等。其谥级际且蟀汛映⒌交愕拿靼嫡又钏埃ǜ场⒁郏?quot;悉
并为一条","一切总征之"。并同时下令不得再征他费, 往往还给农民发放"易知由单"
(法定税目表),允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。
一般说来,上述改革大都可以在短期内使"向来丛弊为之一清"。1然而它的中长期
效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊
,但这些税种包括了能够"巧立"的一切"名目",也使后来者难以再出新花样。如今并而
为一,诸名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移,人们"忘了"今天的"
正税"已包含了以前的杂派,一旦"杂用"不足,便会重出加派。黄宗羲精辟地把它总结
为"积累莫返之害",他说:
唐初立租庸调之法,有田则有租,有户则有调,有身则有庸。租出谷,庸出绢,调
出缯纩布麻,……杨炎变为两税,人无丁中,以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见,其
实并庸调而入于租也。相沿至宋,未尝减庸调于租内,而复敛丁身钱米。后世安之,谓
两税,租也,丁身,庸调也,岂知其为重出之赋乎?使庸调之名不去,何至是耶!故杨
炎之利于一时者少,而害于后世者大矣。有明两税,丁口而外有力差,有银差,盖十年
而一值。嘉靖末行一条鞭法,通府州县十岁中,夏税、秋粮、存留、起运之额,均徭、
里甲、土贡、雇募、加银之例,一条总征之。使一年而出者分为十年,及至所值之年一
如余年,是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者,杂役仍复纷然。其后又安
之,谓条鞭,两税也,杂役,值年之差也。岂知其为重出之差乎?使银差、力差之名不
去,何至是耶!故条鞭之利于一时者少,而害于后世者大矣。万历间,旧饷五百万,其
末年加新饷九百万,崇祯间又增练饷七百三十万,倪元璐为户部,合三饷为一,是新饷
练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然,岂知其所以亡天下者之在斯乎!使练饷、
新饷之名不改,或者顾名而思义,未可知也。……嗟乎!税额之积累至此,民之得有其
生者亦无几矣。2
这意思是说:唐初的租庸调制度本来分为土地税(即"租",征收谷物)、人头税(
"庸",征收绢)和户税("调",征收麻布)。晚唐杨炎改革为两税法,全都以贫富(即
占有土地的多少)为标准来征收,虽然没有了户税和人头税的名目,其实这两项征收已
经并入了土地税中。相沿至宋朝,一直没有从中减去户税和人头税,然而却在此之外重
又开征新的人头税目("丁身钱米")。后人习以为常,认为"两税"只是土地税,"丁身
"才是户税和人头税,其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消,何至于
此?所以杨炎的税制改革一时有小利,却给后世留下大害。到明代,在两税、丁口税之
外,又征劳役(力差)和代役租(银差),本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条
鞭法,把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收,原来每十年中轮值一年的
差役负担,如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但
不久每到轮值之年,各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常,认为"条鞭"只是两税,
而杂役则是该着轮流当差的,谁知道那也是重复征收的?如果当初不取消银差、力差的
名目,何至于此?所以一条鞭法也是一时有小利,却给后世留下大害。到明末,朝廷又
先后加派旧饷(辽饷)500万两,新饷(剿饷)900万两和练饷730万两。户部尚书倪元
璐要改革,又把三饷归并为一,实际上是把这些杂派又并入了正税("两税")。如今(
黄宗羲写作时的清初)人们以两税之征为理所当然,岂知其中包含的三饷加派正是导致
明朝灭亡的原因之一!设若三饷之名目不改,人们或许还会顾其名思其义,知道这是税
外的加派,以后再加不得了。天哪!这样每改革一次,负担就加重一层,老百姓还有生
路吗?
就这样,历史上每搞一次"并税"改制,就会催生出一次杂派高潮。现代有史学家把
这"黄宗羲定律"用公式表示,3即:
两税法=租庸调+杂派
王安石免役钱法=两税法+杂派
=租庸调+杂派+杂派
一条鞭法=王安石税法+杂派
=两税法+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派
倪元璐税法=一条鞭法+杂派
=王安石税法+杂派+杂派
=两税法+杂派+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派
地丁合一=……
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派
通式:bn=a+nx。式中bn为经过n次改制之后的新税额,a为原始税额,x为杂派,n
为改制次数。显然,这是个累进的算术级数。
正是出于对这一"定律"的恐惧,明清时的一些县志作者便在《赋役志》之类章节里
把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出,并告戒"后之好事者切勿轻言归并税
则,以贻后患"。
黄宗羲对这类改革的看法也许比我们今天的一些评论更为深刻。正如今天人们常说
军机处之类措施"根本解决了相权问题"一样,人们往往也说地丁合一之类措施"根本解
决了"力役或人丁负担等问题。但研究者很快发现早在宋代"摊丁入亩趋势已普遍出现"
4,钱物代役更是汉朝的"算赋"、晋代的户调、唐朝的丁庸和宋代的免役钱等多次实行
过的。而清代的摊丁入亩也不过是明代一条鞭法的又一次重复,因而有"清代一条鞭法
"之说。5实际上,力役或人丁负担不久又在合并后的"地丁银"之外重复出现,到晚清、
民国时,"地丁属地,差徭属人"6又成了各地的常规。因此,"黄宗羲定律"实际上是专
制王朝时代的又一个怪圈。
从并税改制到又一次杂派高潮的"周期",与所处王朝盛衰阶段有明显关系。王朝治
世吏治相对清明时,这一周期较长,改制的积极效果也持续较久。王朝衰世吏治腐败,
周期就会大为缩短。唐初租庸调并徭役为丁庸,维持了较长时间,但唐中晚期的两税法
就衰败得非常之快。仅十年左右时间,弊端即已丛生。正如陆贽所说7,两税本以大历
以来农民负担最重的一年为标准,把大量临时杂派并入其中,而本来这些杂派财政如果
好转是有可能减免的。如今并入常税,已是"采非法之权令以为经制,总无名之暴赋以
立恒规"。然而很快,两税之外又出现了"急备、供军、折估、宣索、进奉"等等临时加
派,成为经常的附加税。而且代役税已并入两税,很快又另有以召雇为名的征役,以和
市为名的科配。陆贽认为这都是并税改制惹的祸。上引黄宗羲的话也表明,从一条鞭到
倪元璐税改,并税引发新杂派潮的周期越来越快了。
当然,以"黄宗羲定律"来完全否定并税式改革是不对的。在历史的局限下没有别的
办法,这种改革至少可以起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效,连这样的改革都不搞就
真是因循守旧了。两税法、一条鞭历史上都算是成功的。史家往往把陆贽这样的人视为
保守派(黄宗羲有"启蒙思想家"的大名,人们就不太说他),这也不能算错。关键的问
题在于:并税式改革可以搞,但光有这样的改革是不够的。公民作为纳税人的权利如果
长期受到忽视,如果他们总被视为"耕田奉上之草民",那么任何单纯的"税改"都不能根
本解决问题。
1995-1997年间笔者在一些农村税改试点县已经看到那种"积累莫返之害的苗头。8
而当时一位乡镇官员的话给我印象很深,他说:"并税改革的确好,过去那些统筹、摊
派什么的,农民要就是不交,你还真没办法。如今一合并成皇粮国税,农民再不交那就
是抗税了,我就好派出警察去抓人啦!"如果这样的想法成为实行"并税"的出发点,其
危害可以想见。
因此我认为,在其他改革(尤其是乡村民主、村民自治改革)不能配套的情况下,
并税式改革是有一定风险的。即使从治标的角度讲,绝对量控制(定死征收的绝对额而
多年不变,不搞什么"农民收入的百分之几"之类软性的相对指标,财政上厉行"量入为
出"而杜绝"量出制入")也比并税式改革更重要。能控制住绝对量,再用并税式改革来
防止征收额流失才有意义。而如今有时并税式改革却是作为绝对量控制难以指望条件下
的对策,这就难以避免"黄宗羲定律"的陷阱了。
治标与治本:农民的公民义务与权利
提出"黄宗羲定律"问题并不是说税费制度改革可以不搞,而是说必须从农民问题乃
至中国改革的全局问题来考虑这一改革。应当看到:
第一,税费改革是当前必须的、符合我国改革总体方向的一大措施,但不宜提"治
本之策"。因为总的来讲,这种"并税除费加返还"式的改革仍是我国历史上从租庸调到
地丁银无数次类似改革的又一轮,即仍属传统框架内的改制。它离现代社会或发达市场
经济社会的农业税制还差得很远。
现代税制的特点很多,其本质无非两条:
一是消除"身份性贡赋"色彩,实行公民权利平等基础上的非身份性税法,无论是所
得税、资产税、遗产税等等都应有一定之规。对公民个人来说最重要的是所得税,而所
得税率累进制和低所得免税线是现代社会的通例。但按这个原则,我国相当一部分农民
就几乎不应成为征税对象。而按现行税费改革政策,改革后农业税加特产税两项占农民
收入的比重仍达15%以上,与市民的所得税义务相比仍具有"倒累进"的、身份性的色彩
。北大卢锋先生提出"农民免税论",认为第一农民收入很多达不到所得税起征点,第二
当前农业状况已使土地从"资本"变成了社会保障手段,不能成为资本税的对象。他的说
法或许过于理想化,但却是合乎逻辑的。我们现在或许还做不到这一点,但一定要有这
种意识:只要现存税制不能在统一的累进税率面前对城乡居民一视同仁,就不能说我们
的税改已经"治本"了。
二是现代税制更重要的基础是纳税人权利--义务统一原则。所谓"无代表,不纳税
",可以说是近代化变革的最重要起点。当年英法等国最早的国会并不是基于什么民主
的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与"纳税大户"(后来随民主的发展而演
变为一切对国家有义务的公民之代表)协商而产生的。也正是在"无代表,不纳税"的基
础上形成的纳税人认同,使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征
税能力。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题,它表面上是个财政概念实际上却是
个政治范畴。本次税改在社区公益收费问题上提出"一事一议"、村民自治的原则实际上
也是基于这一点。但在"皇粮国税"问题上与上述标准距离还很大。归根结底,税制改革
的"治本"要取决于政治体制改革的突破。
必须强调的是,以上两点都以城乡公民一视同仁为原则,不涉及什么"工业反哺农
业"、国家"保护"农民扶助农村的问题。发达国家,包括美国这样号称实行自由经济反
对欧洲型福利体制的国家,农民都是公民中受到特殊保护的一个群体,而且经济学家一
般认为,由于交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散性供给和消费弹性小于供给
弹性导致的"蛛网震荡"等原因,在形式权利一视同仁的"公平市场"中农民也会处于弱势
,需要国家给予一定的照顾。但中国农民面临的从来不是争取照顾的问题(在农民人口
比重如此之大的情况下恐怕也难以照顾)而是减少歧视的问题,不求"反哺"但求少取,
不求"保护"但求准入,"形式权利一视同仁"这种在发达国家招致农民抗议的状况,对中
国农民来说已是梦寐以求了。
第二,就技术层面而言,本次税费改革要注意的除了我以前谈过的"黄宗羲定律"陷
阱以外,还有以下几个方面:
1、"百分率税则"的可行性问题。我国历史上所谓的什一而税、十五税一、三十税
一,都是时人对税收总量的大致估计,实际操作起来由于国家没有能力核实农户的产量
、收入,一般都只有按"硬指标"(丁、口、户、地亩)定额征收,顶多粗略地再把丁、
亩等划个"三等九则、""五等版薄",这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。而且
由于乡村吏治不好,这种划等工作还容易被扭曲产生更大的问题。所以历史上就存在着
"五等户、""九则丁"逐渐被淡化、被更划一的标准所取代的趋势。因此当时一旦改革税
制,为避免征税失控通常都采用绝对量控制的办法。如晚唐"两税法"便规定以大历年间
实征额为限,清代地丁合一的原则是以康熙末年定额为准("盛世滋丁永不加赋")。而
本次税费改革的"两个7%"都是相对性指标,在当前"农民纯收入"统计极不准确、"官出
数字,数字出官"的情况下,没有绝对量控制只有相对性指标恐怕是不管什么用的。
2、与上述相关的是对农民非农收入的征税问题。我国目前所谓农民负担问题,其
实主要是务农户、尤其是种粮(或其他大宗主要农产品)户的负担问题。象苏南浙江那
些"乡镇企业"高度发达地区乃至城郊、城内级差地租高收益地区农民是不大有这种问题
的。本次税改规定的基本税种是农业税和特产税,实际征收又多是按人口、田亩数计算
,这就使负担集中在务农、种粮之民身上的状况更严重。目前在安徽、福建等地的试点
中已经反映了这个问题。
这也是我国历来税制的老问题。由于我国经济活动、尤其在农村经济活动中缺少规
范的薄记、营业额申报与核实等手段,古代的税收就常有"逼民趋末"的问题。清代有些
地方为了使经商户承担一些负担,曾劝告乃至强制商户置办田产,免得"家资巨万而无
一垄之殖,则对于国家终岁不输一钱"。9这当然不是根本办法。
应该说中国历代王朝均奉行重农抑商政策,在税法上也从没有优待商人而苛待农民
的动机。但传统社会的条件下始终不能形成一种合理的累进所得税制度。所以一方面朝
廷时常在工商领域实行不合理的勒索、垄断、禁锢制度,阻碍了民间工商业的正常发展
,另一方面却在基本税制上一直沿袭了不利于农民的"倒累进税"传统。形成汉儒所谓"
今法律贱商人,而商人富贵矣(秦按:实际上是有权贵背景的商人富贵矣,对于平民商
人而言,那时的抑商政策可不是闹着玩的),今法律贵农人,而农人贫贱矣"的局面。
尤其是宋明以来我国赋税征收的主体由人头税向土地税转移,这个问题就更严重了。
"倒累进"之弊不仅使农民负担重于市民,农民之中,种粮农民又重于务工商的"农
民",而务工商"农民"的负担又重于纯粹的"食租者"。如今许多明星城市扩张所及,地
价骤升,像深圳罗湖区许多"农民"仅仅由于区位而暴富,他们已经既不务农也不务工商
,许多人只知赌博、包二奶,税收对其毫无调节作用。当然,决不是任何情况下地价飙
升都使农民受益,更常见的是由于地权暧昧,地价一升土地就被收走,有权的"征"地"
卖"给有钱的,区位收益同样流入私(尽管不是农民)囊。当年马克思主张通过土地国
有取消绝对地租并把级差地租收归国有,然而如今相反,在不承认土地私有制的我国,
绝对地租(现实中可理解为农耕户的土地负担)之高造成许多地方农民弃耕、土地抛荒
严重,而高额级差地租(现实中主要是土地的区位升值或其他非投入性升值带来的受益
)尽入私囊又造成垄断性食利者暴富、"炒地皮"和"卖地财政"盛行。反不如一些土地私
有制国家用高额累进所得税调节级差地租更公平。
在面向城乡全体公民的现代所得税制暂时不能实现的情况下,"农民收入百分之几
"的相对标准意义不大,按人按亩的定额计证又有"倒累进"之弊,怎么办?根本的出路
还是上述的治本之策。但从技术角度讲,也不是没有改良余地。在保留国家最终征地权
的情况下,改"地亩税"为"地价税"而地价税率实行累进制,也许是个办法。地价实行"
自报公议","自报"有利益制约:高报地价,征税吃亏,低报地价,征地吃亏,农民自
会选择最有利于己的报法。而土地税总额按地价分摊,无论怎么报,总额反正不变,国
家利益也得以保障。同时"地价"概念取代自然形态的"地亩"概念,也为进一步的土地制
度改革提供了条件。
---- 你来自云南元谋,
我来自北京周口,
我抓起你毛茸茸的手,
爱情--让我们直立行走。
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