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整理人: stormyboy(2002-07-04 23:48:47), 站内信件
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税费改革、村民自治与强干弱支；历史的经验与现实的选择
作者：秦晖
并税式改革与"黄宗羲定律"
近年来"农民负担"问题日益成为决策层、理论界和社会大众关注的对象。而"减负
"年年讲，"负担"逐年增，已成为我国经济繁荣中抢眼的暗点之一。为此人们从纯财政
角度提出并实践了许多对策，如绝对量控制、负担率控制、发放负担卡、压缩财政开支
等等，而"并税除费"的征收方式改革则似乎是人们讲得最多的，一些论者还称之为治本
之策。
我是赞成在一定条件下"并税除费"的，因为当前"税轻费重"之弊的确十分突出。但
应当强调的是："并税除费"决不是治本之策，而且如无其他改革配合，它的"治标"效果
也不能期望太高，甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反的。在这方面
，我国历史上的教训不少，财政史上所谓的"黄宗羲定律"就很发人深省。
被称为中国"启蒙思想家"的明清之际大儒黄宗羲，在那个锦衣卫、东西厂的特务政
治和"清歌漏舟之中，痛饮焚屋之内"的痞子世风葬送了明王朝、儒生们的抗清也已完全
失败后，痛定思痛，不仅对明王朝而且对整个传统体制都进行了深刻反思。他以"天下
为公"的儒家信条为武器，不仅对专制君主制，而且对秦以来两千年间的"法制"、政治
上的内外朝之制、科举选官及胥吏之制、军事上的兵志与方镇之制、经济上的土地制度
与赋役制度、以及后宫宦官制度、学校制度等，都进行了系统的评论。其中，他批判一
条鞭法而要求恢复赋役分征，似乎显得颇为"保守"。但只要我们不抱有越晚近的东西越
"进步"的先入之见，就应当承认他的批判是极有洞见的，而且他的评论实际上远远超出
一条鞭法本身，对传统帝国千年以来"农民负担问题"及其解决方法的根本缺陷，也堪称
认识深刻。他的这些话对我们今天面临的同类问题，也不无启示意义。
包括一条鞭法在内的历代"并税式改革"，连同"易知由单"这样的配套措施，在中国
历史上都是屡屡出现。由于我国传统赋役历来就有"明税轻、暗税重、横征杂派无底洞
"的弊病，而在专制王朝费用刚性增长的条件下，财政安排只能"量出制入"而不能"量入
为出"。为克服胡征乱派之弊、减少税收中途流失和官吏层层贪污中饱，并税-除费-简
化税则，就成为主流的改革思路。仅在明清两代，便搞过"征一法"、"一串铃"、"一条
鞭"、"地丁合一"等等。其谥级际且蟀汛映⒌交愕拿靼嫡又钏埃ǜ场⒁郏?quot;悉
并为一条"，"一切总征之"。并同时下令不得再征他费, 往往还给农民发放"易知由单"
（法定税目表），允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。
一般说来，上述改革大都可以在短期内使"向来丛弊为之一清"。1然而它的中长期
效果却无例外地与初衷相反。原因很简单：原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊
，但这些税种包括了能够"巧立"的一切"名目"，也使后来者难以再出新花样。如今并而
为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移，人们"忘了"今天的"
正税"已包含了以前的杂派，一旦"杂用"不足，便会重出加派。黄宗羲精辟地把它总结
为"积累莫返之害"，他说：
唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调
出缯纩布麻，……杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其
实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓
两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨
炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。有明两税，丁口而外有力差，有银差，盖十年
而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中，夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、
里甲、土贡、雇募、加银之例，一条总征之。使一年而出者分为十年，及至所值之年一
如余年，是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。其后又安
之，谓条鞭，两税也，杂役，值年之差也。岂知其为重出之差乎？使银差、力差之名不
去，何至是耶！故条鞭之利于一时者少，而害于后世者大矣。万历间，旧饷五百万，其
末年加新饷九百万，崇祯间又增练饷七百三十万，倪元璐为户部，合三饷为一，是新饷
练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然，岂知其所以亡天下者之在斯乎！使练饷、
新饷之名不改，或者顾名而思义，未可知也。……嗟乎！税额之积累至此，民之得有其
生者亦无几矣。2
这意思是说：唐初的租庸调制度本来分为土地税（即"租"，征收谷物）、人头税（
"庸"，征收绢）和户税（"调"，征收麻布）。晚唐杨炎改革为两税法，全都以贫富（即
占有土地的多少）为标准来征收，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已
经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重
又开征新的人头税目（"丁身钱米"）。后人习以为常，认为"两税"只是土地税，"丁身
"才是户税和人头税，其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消，何至于
此？所以杨炎的税制改革一时有小利，却给后世留下大害。到明代，在两税、丁口税之
外，又征劳役（力差）和代役租（银差），本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条
鞭法，把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收，原来每十年中轮值一年的
差役负担，如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但
不久每到轮值之年，各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常，认为"条鞭"只是两税，
而杂役则是该着轮流当差的，谁知道那也是重复征收的？如果当初不取消银差、力差的
名目，何至于此？所以一条鞭法也是一时有小利，却给后世留下大害。到明末，朝廷又
先后加派旧饷（辽饷）500万两，新饷（剿饷）900万两和练饷730万两。户部尚书倪元
璐要改革，又把三饷归并为一，实际上是把这些杂派又并入了正税（"两税"）。如今（
黄宗羲写作时的清初）人们以两税之征为理所当然，岂知其中包含的三饷加派正是导致
明朝灭亡的原因之一！设若三饷之名目不改，人们或许还会顾其名思其义，知道这是税
外的加派，以后再加不得了。天哪！这样每改革一次，负担就加重一层，老百姓还有生
路吗？
就这样，历史上每搞一次"并税"改制，就会催生出一次杂派高潮。现代有史学家把
这"黄宗羲定律"用公式表示，3即：
两税法=租庸调+杂派
王安石免役钱法=两税法+杂派
=租庸调+杂派+杂派
一条鞭法=王安石税法+杂派
=两税法+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派
倪元璐税法=一条鞭法+杂派
=王安石税法+杂派+杂派
=两税法+杂派+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派
地丁合一=……
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派
通式：bn=a+nx。式中bn为经过n次改制之后的新税额，a为原始税额，x为杂派，n
为改制次数。显然，这是个累进的算术级数。
正是出于对这一"定律"的恐惧，明清时的一些县志作者便在《赋役志》之类章节里
把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出，并告戒"后之好事者切勿轻言归并税
则，以贻后患"。
黄宗羲对这类改革的看法也许比我们今天的一些评论更为深刻。正如今天人们常说
军机处之类措施"根本解决了相权问题"一样，人们往往也说地丁合一之类措施"根本解
决了"力役或人丁负担等问题。但研究者很快发现早在宋代"摊丁入亩趋势已普遍出现"
4，钱物代役更是汉朝的"算赋"、晋代的户调、唐朝的丁庸和宋代的免役钱等多次实行
过的。而清代的摊丁入亩也不过是明代一条鞭法的又一次重复，因而有"清代一条鞭法
"之说。5实际上，力役或人丁负担不久又在合并后的"地丁银"之外重复出现，到晚清、
民国时，"地丁属地，差徭属人"6又成了各地的常规。因此，"黄宗羲定律"实际上是专
制王朝时代的又一个怪圈。
从并税改制到又一次杂派高潮的"周期"，与所处王朝盛衰阶段有明显关系。王朝治
世吏治相对清明时，这一周期较长，改制的积极效果也持续较久。王朝衰世吏治腐败，
周期就会大为缩短。唐初租庸调并徭役为丁庸，维持了较长时间，但唐中晚期的两税法
就衰败得非常之快。仅十年左右时间，弊端即已丛生。正如陆贽所说7，两税本以大历
以来农民负担最重的一年为标准，把大量临时杂派并入其中，而本来这些杂派财政如果
好转是有可能减免的。如今并入常税，已是"采非法之权令以为经制，总无名之暴赋以
立恒规"。然而很快，两税之外又出现了"急备、供军、折估、宣索、进奉"等等临时加
派，成为经常的附加税。而且代役税已并入两税，很快又另有以召雇为名的征役，以和
市为名的科配。陆贽认为这都是并税改制惹的祸。上引黄宗羲的话也表明，从一条鞭到
倪元璐税改，并税引发新杂派潮的周期越来越快了。
当然，以"黄宗羲定律"来完全否定并税式改革是不对的。在历史的局限下没有别的
办法，这种改革至少可以起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效，连这样的改革都不搞就
真是因循守旧了。两税法、一条鞭历史上都算是成功的。史家往往把陆贽这样的人视为
保守派（黄宗羲有"启蒙思想家"的大名，人们就不太说他），这也不能算错。关键的问
题在于：并税式改革可以搞，但光有这样的改革是不够的。公民作为纳税人的权利如果
长期受到忽视，如果他们总被视为"耕田奉上之草民"，那么任何单纯的"税改"都不能根
本解决问题。
1995-1997年间笔者在一些农村税改试点县已经看到那种"积累莫返之害的苗头。8
而当时一位乡镇官员的话给我印象很深，他说："并税改革的确好，过去那些统筹、摊
派什么的，农民要就是不交，你还真没办法。如今一合并成皇粮国税，农民再不交那就
是抗税了，我就好派出警察去抓人啦！"如果这样的想法成为实行"并税"的出发点，其
危害可以想见。
因此我认为，在其他改革（尤其是乡村民主、村民自治改革）不能配套的情况下，
并税式改革是有一定风险的。即使从治标的角度讲，绝对量控制（定死征收的绝对额而
多年不变，不搞什么"农民收入的百分之几"之类软性的相对指标，财政上厉行"量入为
出"而杜绝"量出制入"）也比并税式改革更重要。能控制住绝对量，再用并税式改革来
防止征收额流失才有意义。而如今有时并税式改革却是作为绝对量控制难以指望条件下
的对策，这就难以避免"黄宗羲定律"的陷阱了。
治标与治本:农民的公民义务与权利
提出"黄宗羲定律"问题并不是说税费制度改革可以不搞，而是说必须从农民问题乃
至中国改革的全局问题来考虑这一改革。应当看到：
第一，税费改革是当前必须的、符合我国改革总体方向的一大措施，但不宜提"治
本之策"。因为总的来讲，这种"并税除费加返还"式的改革仍是我国历史上从租庸调到
地丁银无数次类似改革的又一轮，即仍属传统框架内的改制。它离现代社会或发达市场
经济社会的农业税制还差得很远。
现代税制的特点很多，其本质无非两条：
一是消除"身份性贡赋"色彩，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，无论是所
得税、资产税、遗产税等等都应有一定之规。对公民个人来说最重要的是所得税，而所
得税率累进制和低所得免税线是现代社会的通例。但按这个原则，我国相当一部分农民
就几乎不应成为征税对象。而按现行税费改革政策，改革后农业税加特产税两项占农民
收入的比重仍达15%以上，与市民的所得税义务相比仍具有"倒累进"的、身份性的色彩
。北大卢锋先生提出"农民免税论"，认为第一农民收入很多达不到所得税起征点，第二
当前农业状况已使土地从"资本"变成了社会保障手段，不能成为资本税的对象。他的说
法或许过于理想化，但却是合乎逻辑的。我们现在或许还做不到这一点，但一定要有这
种意识：只要现存税制不能在统一的累进税率面前对城乡居民一视同仁，就不能说我们
的税改已经"治本"了。
二是现代税制更重要的基础是纳税人权利--义务统一原则。所谓"无代表，不纳税
"，可以说是近代化变革的最重要起点。当年英法等国最早的国会并不是基于什么民主
的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与"纳税大户"（后来随民主的发展而演
变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在"无代表，不纳税"的基
础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征
税能力。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是
个政治范畴。本次税改在社区公益收费问题上提出"一事一议"、村民自治的原则实际上
也是基于这一点。但在"皇粮国税"问题上与上述标准距离还很大。归根结底，税制改革
的"治本"要取决于政治体制改革的突破。
必须强调的是，以上两点都以城乡公民一视同仁为原则，不涉及什么"工业反哺农
业"、国家"保护"农民扶助农村的问题。发达国家，包括美国这样号称实行自由经济反
对欧洲型福利体制的国家，农民都是公民中受到特殊保护的一个群体，而且经济学家一
般认为，由于交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散性供给和消费弹性小于供给
弹性导致的"蛛网震荡"等原因，在形式权利一视同仁的"公平市场"中农民也会处于弱势
，需要国家给予一定的照顾。但中国农民面临的从来不是争取照顾的问题（在农民人口
比重如此之大的情况下恐怕也难以照顾）而是减少歧视的问题，不求"反哺"但求少取，
不求"保护"但求准入，"形式权利一视同仁"这种在发达国家招致农民抗议的状况，对中
国农民来说已是梦寐以求了。
第二，就技术层面而言，本次税费改革要注意的除了我以前谈过的"黄宗羲定律"陷
阱以外，还有以下几个方面：
1、"百分率税则"的可行性问题。我国历史上所谓的什一而税、十五税一、三十税
一，都是时人对税收总量的大致估计，实际操作起来由于国家没有能力核实农户的产量
、收入，一般都只有按"硬指标"（丁、口、户、地亩）定额征收，顶多粗略地再把丁、
亩等划个"三等九则、""五等版薄"，这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。而且
由于乡村吏治不好，这种划等工作还容易被扭曲产生更大的问题。所以历史上就存在着
"五等户、""九则丁"逐渐被淡化、被更划一的标准所取代的趋势。因此当时一旦改革税
制，为避免征税失控通常都采用绝对量控制的办法。如晚唐"两税法"便规定以大历年间
实征额为限，清代地丁合一的原则是以康熙末年定额为准（"盛世滋丁永不加赋"）。而
本次税费改革的"两个7%"都是相对性指标，在当前"农民纯收入"统计极不准确、"官出
数字，数字出官"的情况下，没有绝对量控制只有相对性指标恐怕是不管什么用的。
2、与上述相关的是对农民非农收入的征税问题。我国目前所谓农民负担问题，其
实主要是务农户、尤其是种粮（或其他大宗主要农产品）户的负担问题。象苏南浙江那
些"乡镇企业"高度发达地区乃至城郊、城内级差地租高收益地区农民是不大有这种问题
的。本次税改规定的基本税种是农业税和特产税，实际征收又多是按人口、田亩数计算
，这就使负担集中在务农、种粮之民身上的状况更严重。目前在安徽、福建等地的试点
中已经反映了这个问题。
这也是我国历来税制的老问题。由于我国经济活动、尤其在农村经济活动中缺少规
范的薄记、营业额申报与核实等手段，古代的税收就常有"逼民趋末"的问题。清代有些
地方为了使经商户承担一些负担，曾劝告乃至强制商户置办田产，免得"家资巨万而无
一垄之殖，则对于国家终岁不输一钱"。9这当然不是根本办法。
应该说中国历代王朝均奉行重农抑商政策，在税法上也从没有优待商人而苛待农民
的动机。但传统社会的条件下始终不能形成一种合理的累进所得税制度。所以一方面朝
廷时常在工商领域实行不合理的勒索、垄断、禁锢制度，阻碍了民间工商业的正常发展
，另一方面却在基本税制上一直沿袭了不利于农民的"倒累进税"传统。形成汉儒所谓"
今法律贱商人，而商人富贵矣（秦按：实际上是有权贵背景的商人富贵矣，对于平民商
人而言，那时的抑商政策可不是闹着玩的），今法律贵农人，而农人贫贱矣"的局面。
尤其是宋明以来我国赋税征收的主体由人头税向土地税转移，这个问题就更严重了。
"倒累进"之弊不仅使农民负担重于市民，农民之中，种粮农民又重于务工商的"农
民"，而务工商"农民"的负担又重于纯粹的"食租者"。如今许多明星城市扩张所及，地
价骤升，像深圳罗湖区许多"农民"仅仅由于区位而暴富，他们已经既不务农也不务工商
，许多人只知赌博、包二奶，税收对其毫无调节作用。当然，决不是任何情况下地价飙
升都使农民受益，更常见的是由于地权暧昧，地价一升土地就被收走，有权的"征"地"
卖"给有钱的，区位收益同样流入私（尽管不是农民）囊。当年马克思主张通过土地国
有取消绝对地租并把级差地租收归国有，然而如今相反，在不承认土地私有制的我国，
绝对地租（现实中可理解为农耕户的土地负担）之高造成许多地方农民弃耕、土地抛荒
严重，而高额级差地租（现实中主要是土地的区位升值或其他非投入性升值带来的受益
）尽入私囊又造成垄断性食利者暴富、"炒地皮"和"卖地财政"盛行。反不如一些土地私
有制国家用高额累进所得税调节级差地租更公平。
在面向城乡全体公民的现代所得税制暂时不能实现的情况下，"农民收入百分之几
"的相对标准意义不大，按人按亩的定额计证又有"倒累进"之弊，怎么办？根本的出路
还是上述的治本之策。但从技术角度讲，也不是没有改良余地。在保留国家最终征地权
的情况下，改"地亩税"为"地价税"而地价税率实行累进制，也许是个办法。地价实行"
自报公议"，"自报"有利益制约：高报地价，征税吃亏，低报地价，征地吃亏，农民自
会选择最有利于己的报法。而土地税总额按地价分摊，无论怎么报，总额反正不变，国
家利益也得以保障。同时"地价"概念取代自然形态的"地亩"概念，也为进一步的土地制
度改革提供了条件。
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你来自云南元谋，
我来自北京周口，
我抓起你毛茸茸的手，
爱情－－让我们直立行走。
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