发信人: zsaleck(情冷暖)
整理人: stormyboy(2003-02-14 23:02:37), 站内信件
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政府采购：谨防腐败转移
2002年6月12日，北京市朝阳区法院开庭审理浙江金华市益迪医疗设备厂诉农业部全国畜牧兽医总站和农业部畜牧兽医器械质量监督检测中心政府招标采购一案。由此，被誉为“阳光采购”的现行政府招标采购制度受到了质疑。
政府招标采购制度是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度，美国1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也于1782年设立了专门负责政府采购文具公用局。其后，许多国家纷纷效仿。我国1996年开始试行政府采购制度，目前已被中央和地方各级政府广泛采用。实行政府采购是我国财政支出管理的一项重要改革，对市场经济的发展具有多重积极意义。政府采购在我国受到特别重视的一个关键原因在于，这项制度有望解决前一段普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣现象。因此，政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。
然而，近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”不乏失望之声。有的批评政府采购仍然存在暗箱操作，只是更换了操作主体；有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”。这些指责并非空穴来风。根据2001年4月国家重大项目稽查办公室通报，漳州市新门诊楼工程、成都双流机场的污水处理工程等重大项目在招标采购过程中，均发生过虚假招投标行为。6月12日北京朝阳区法院审理的案件虽然胜负未定，但从媒体报道的招标过程看，招标采购程序、准入资格审查等方面确实存在许多问题，由此，使人不能不产生这样的疑问：目前我国的政府采购制度，能不能如预期的那样，有效地阻止腐败？会不会只是调整了利益格局，导致了一次腐败的转移？
产生这样的疑问，既非凭空臆想，也不是杞人忧天。
政府采购之所以具有防腐功能，原因首先在于采购主体分权制衡，天然存在互相监督制约的机制；其次在于公开信息，公平竞争，无法暗箱操作；三是在于严格按程序运作，按标准衡量取舍，从而保证了公平公正。以上三方面应当是一个有机整体，互相衔制，互相弥补，可以说缺一不可。
但我国目前政府采购的制度设计，还远远没有达到这个境界。
1.机构设置没有实现分权制衡。目前，我国政府采购由财政部门主管，这一点即有权力过于集中之嫌。政府采购的主要采购主体，是行政事业单位，这类单位的经费由政府财政部门管理。行政事业单位的经费数额并不是铁板一块，按照单位编制和日常工作任务拨给的固定经费之外，一些临时性经费支出，都要向财政申请，这类申请给不给、给多少，财政部门有很大的制约力。因此，很少有行政事业单位愿意对财政部门的意见提出异议。在这种情况下，财政部门又出任采购主管部门，既然是主管，很难说不在管理中越位，把宏观管理变成具体指导甚至越俎代庖，而经费的大头在财政手里攥着的采购单位，岂能为一件区区之采购而因小失大。从这一点上看，采购者与管理者权力失衡，形不成制约。同时，财政部门作为主管部门，在招标采购中介机构及评标专家的选择确定，投标供货商准入资格核准，招投标会的时间安排等方面都有很大的发言权甚至是决定权，某种程度上说，财政部门对参与采购的方方面面都有一定的制约力或影响力，对招标采购的全过程也都有一定的操纵力。由此可见，采购权力并没有实现分散制衡，而只是发生了转移，甚至是在转移中更加集中。而集中的权力，最便于暗箱操作，弄虚作假。
还有一个问题，按照目前政府采购制度的要求，管理机构与执行机构分别设立。这本来是一个分权制衡的设计，但在实际中，相当一些地方把执行机构也设在了财政部门麾下，有的就是两块牌子一套人马，管理机构和执行机构成为一体，使设计上已然存在的集权缺陷被进一步扩大。
2.有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采购中出现种种问题的责任归咎于法规不健全，寄希望于《政府采购法》的出台。但笔者认为，当前影响政府采购按预定方向前进的主要问题并不是法规不健全。国家财政1999 年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理暂行办法》，《政府采购合同监督暂行办法》等一系列规章，这些规章虽然没有上升到法律层次，但对行政事业单位而言，约束力比法律差不了许多，根本构不成拒不执行的理由。实际上，在我国，各行和业有法不依的现象比比皆是，比如《招标投标法》，已经颁布了两年多，但一些建设工程项目规避招投标或虚假招投标现象仍然频频出现。所以，目前的政府招标采购主要不是无法可依，而是有法不依。在前述朝阳区法院审理的诉讼案中，就存在明明有规定程序却不按程序进行的问题。
令人担忧的问题主要还不在有法不依本身，而在于一些领导干部有法不依往往不能被及时制止，有时还被视为有魄力的表现。一些领导干部如果仅仅是有法不依，通常受不到惩处，只有造成了重大后果，产生了恶劣影响，有法不依才会被当成问题。如山西等地一些官员对国家有关煤矿生产安全的法规政令置之不理，长期支持一些非法小煤矿疯狂掠夺国家资源，但只要不发生事故，往往得不到纠正。在有法不依普遍存在的情况下，《政府采购法》出台又能够解决什么问题呢？
3.监督力量薄弱，投诉举证困难。对政论采购的监督，主要可分为两个方面：一是内部监督，即政府参与采购各方的互相监督。二是外部监督，即司法机关、新闻媒体和群众的监督。这二种监督中，内部监督因为工作关联性很强，应当最容易发现问题和遏止违规行为。财政部门依据资金管理职能，应当是一个最为有力的资金监督部门，但财政部门如果担任主管部门，则很可能会直接参与一些采购行为，那么，就有可能出现“自己的刀削不了自己的把”的现象，使监督力量受到削弱。
财政部门对行政事业单位经费上的制约力，一定程度上还会削弱采购单位对管理部门的监督。笔者所在单位曾经历过一次锅炉采购。单位根据自身实际情况并请安全、消防、环保等部门共同论证了采用电锅炉较为合适，但财政部门有关人员却参与到具体招标中，坚持让购买一种燃料没有保证的燃油锅炉，并且指定了厂家。单位考虑到以后与财政部门工作人员的关系，只好违心改变多方论证的计划。可以想见，大部分采购单位恐怕都不会为了一项采购与财政部门工作人员发生冲突，个别采购单位出于对以后工作经费方面的考虑，还很可能借这样的机会取悦财政部门的工作人员，为以后申请其他经费铺平道路。
综上所述，依靠政府采购来遏止公共支出腐败，目前还有许多工作要做，首先应当解决好权力过于集中、有法不依和监督不力的问题，否则，政府采购真可能成为“许多人的小腐败变成少数人的大腐败”。怎样解决上述问题呢？
一是应当进一步改革机构设置，形成管理、执行、监督机构互不隶属、没有其他制约关系的分权格局，以使各个部门、机构地位平等，互相之间敢于开展监督，从而确保制约有力，监督到位，避免一权独大。
二是应当强化法律的严肃性，对有法不依等违法行为不论是否造成后果，都要认真查处，不能因为没有后果而姑息迁就。具体到政府采购问题上，当前要突出强调程序的严肃性，对违反程序的行为，无论后果如何，都要按违法行为严肃处理。通过维护程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正。
三是要加强监督力量。政府采购发生腐败行为，最终损害的是纳税人的利益，广大群众作为纳税人，应当成为最认真的监督者。但监督作为一种有风险的劳动，不能总是动员群众义务奉献，而应当采用重金奖励等方式发动群众进行监督举报。
四是应当适当采用举证倒置。当投标人举出可以成立的疑点后，法庭应当责成招标方拿出能够澄清疑点的证据。如前述朝阳区法院正的审理的案件，原告方指控被告在采购中选价格高的商品而弃价格低的商品不合常理，被告就应当拿出充足的证据证明自己的选择正确，如果证明不了，就要对其深究或判其败诉。
（网友：宁汇文）
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