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整理人: nody(2001-12-18 16:48:57), 站内信件
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三、工作重点及政策措施
（一）改革相关制度，引导要素集聚
——改革户籍管理制度。（１）在我省范围内取消原有农业户口、非农业户
口、自理口粮户口及其他类型的户口性质，逐步实行“以居住地为条件划分城市
人口与农村人口、以所从事职业为标准划分农业劳动力和非农业劳动力”的城乡
统一的户口登记管理一体化。（２）以准入条件取代进城人口控制。凡来我省工
作的博士、硕士、学士毕业生，应准予其在实际居住地入户；对居住在所购买的
商品房或合法自建的住宅的，应准予本人及其直系亲属将户口迁入居住地；外商、
华侨和港澳台同胞在我省兴办实业的，可允许其境内亲属入户。（３）广州、深
圳两市继续实行“控制总量、优化结构”的人口政策，着重吸收大学本科以上学
历的高层次人才和专业技术人员；进一步放宽直系亲属投靠（夫妻投靠、父母投
靠、子女投靠）条件；对前来投资兴办实业的，按其投资规模（具体数额由市政
府确定），准予本人及其直系亲属落户。（４）其他大、中城市，实行适度扩张
的人口政策，大量吸收具有大学本科以上学历的人才，放宽直系亲属投靠条件，
对前来投资兴办实业和捐办公益事业，支持当地经济建设的，按其投资规模（具
体数额由当地政府确定），准予本人及其直系亲属落户。（５）重点推进小城镇
人口城市化过程，鼓励和引导更多农村居民进入小城镇就业和居住并真正成为城
市人。凡在城镇有合法固定住所、稳定的职业和收入来源的人员及随其共同生活
居住的直系亲属，均可根据本人意愿办理本地城镇户口；对在城镇建成区内人均
耕地低于所在县（市）人均水平１／３的“城中村”，其村委会应在保持集体经
济组织股份制的前提下，成建制地转为城镇居委会，原村民转为城镇居民均可根
据本人意愿转为城镇户口；对原已在城镇办理了自理口粮户口、仍在城镇居住的
人员，统一转为城镇居民。（６）与户籍制度改革相配套，加快住房制度、就业
制度、社会保障制度和教育体制的改革，经批准在城市（镇）落户的人员，在子
女入学、劳动就业、社会保障等方面，与原城市居民享受同等待遇，履行同等义
务。
——建立有利于城镇发展的土地使用制度。（１）建立异地开发、补充耕地
制度，推行较大范围内保证耕地总量动态平衡的土地置换政策，形成一个既保持
全省耕地总量平衡，又能保证城镇发展用地的土地供应体系。（２）在坚持土地
有偿使用和严格用途管制的前提下，促进土地使用者通过土地市场依法进行土地
使用权的转换和交易。在城镇建设用地范围内，允许集体土地使用权依法流转，
以作价入股、联营等方式共同举办企业；进镇农户的承包地，允许在一定时期内
保留或转包承包权，但不得丢荒，长远应考虑逐步收回。（３）在用地指标分配
和用地审批上实行倾斜政策。通过置换等手段将建设用地向中心镇集中，鼓励其
发展壮大；对一般城镇可适当紧缩供地数量或对其建设项目从严控制，避免盲目
无序发展。（４）鼓励农村土地整理。对按规划集中迁建的农村居民点和工业企
业，已退宅还田、退建还耕的土地，经整理、复垦后，新增耕地的６０％可作为
城镇建设用地的折抵指标，不占当地非农建设用地指标。（５）将农村新增宅基
地指标集中使用，新建住房尽可能安排在城镇住宅小区，逐步减少和避免分散建
房。村宅拆旧建新时不得原址重建，逐步实行宅基地“以旧换新”，对退出原有
宅基地的农户，在城镇建新房所需宅基地的收费应适当减免，或者在购买商品房
时给予适当优惠。允许进镇农民采取有偿方式，依法将原有宅基地使用权在原集
体组织范围内合理流转。
——引导城镇产业集聚。引导分散的乡镇企业向城镇集中，提高乡镇企业的
档次和规模，避免天女散花式的工业布局带来的土地浪费和环境污染。（１）对
进入城镇的乡镇企业和私营工商企业，应取消一切不合理收费，取消各种人为限
制，如注册登记、经营范围方面的限制以及市场准入门槛高等，为他们创造公平
的市场竞争条件。（２）允许有经济实力的乡镇企业购买城市企业、对城市企业
参股、控股和或投资开办新的企业，形成新型的混合经济实体。（３）大力推广
农民共有的股份合作制等以资产为纽带的新型企业组织形式，继续推行集体所有
制企业产权制度改革，为分散的乡镇企业逐步向城镇集中提供良好的机制保障。
建立区域性乡镇企业产权交易市场或股权转让中心，增强产权的流动性，促进农
村工业的空间集中化发展。（４）通过拆村并点，减少城镇建设区外分散的自然
村落数量，促进城镇工业区、商业区和住宅区的相对集中、连片发展。根据相对
集中的原则，统一规划住宅区、工业区和农田保护区。严格限制工业零星布点，
引导“工业进（工业）园”；大力提倡发展公寓式住宅，鼓励分散的居民点迁移
合并，引导“村宅进（社）区”；鼓励商贸活动到镇区内成行成市经营，引导
“商业进（市）场”。
——引导农业产业化经营。分区域、分步骤推行农业规模化、产业化经营。
乡镇企业高度发达地区的农村区域及大中城市的城乡结合部，如珠江三角洲核心
地区，可推行“公司化大农场制”；乡镇企业比较发达、农户以兼业农户为主的
农村区域，如珠江三角洲边缘地区，在农民自愿的基础上，可由集体统一组织农
民所承包土地的使用权入股，实行土地股份合作经营，经营收入按股份分红；乡
镇企业不发达、人均土地资源匮乏的农村区域，如东翼地区，在稳定和完善家庭
承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上，建立和完善农村土地使用
权流转制度，逐步培植农业经营大户；乡镇企业不发达、人均土地资源丰富的农
村区域，如西翼地区和广大山区，鼓励农民所承包土地的使用权和资金、技术、
劳力入股，开展农户之间、农户与企业之间的合作经营。
（二）加强区域协调，强化规划管理
——加大区域协调力度，突出建设重点。（１）完善区域规划和城镇规划。
按现代化的要求在全省划定都会区、城镇密集区、产业开发区、生态敏感区、农
田保护区、水源保护区等区域性功能区，合理构建城镇职能分工、等级规模和空
间布局体系。尽快完成省、市、县域三个层次的城镇体系规划的编制。（２）加
强政府导向作用和协调功能，科学规划，突出重点，正确引导资金、人口等资源
向城市集中。特别要建立珠江三角洲城市群的发展协调机制，使珠江三角洲城镇
之间协同发展，成为我省率先基本实现社会主义现代化的领头羊。（３）因势利
导进行行政区划调整。根据现实及发展需要，适当合并部分城市和建制镇。协调
好各城镇开发的内容、区位和时序，实现区域基础设施共享，并确保区域生态保
护、社会公益性项目的落实。（４）促进中心镇发展壮大，培育新的城市化增长
点。各县（市、区）根据当地社会经济发展实际，选定２－３个区位优势、产业
优势、规模优势明显的中心镇，确立为发展重点。
——改进城乡规划的管理工作，大力推进规划管理体制改革。（１）在地级
以上城市，成立由党政领导、政府部门代表、专家学者和社会人士参加的规划委
员会，承担起规划的综合决策与协调、监督作用，实现规划决策权和执行权的分
离。（２）逐步推行控制性详细规划的法定化制度，切实发挥其对土地使用和开
发建设的控制和引导作用，保证城乡各项建设严格按规划实施。（３）加强规划
监督与指导，逐步实行各级城镇重点开发和保护地段的控制性详细规划报上一级
政府规划行政主管部门审查、备案和城市规划重大失误的追究制度。（４）全面
引入公众参与机制。在规划的编制、审批过程中向全社会公开征求意见，并接受
公众监督，使公众参与制度化、法定化。
——改革城镇管理体制，建立有利于城镇全面发展的管理体制。按照“划分
事权、分权负责”的原则，进一步明确各级政府机构的职责和权限范围，一方面
保证上级机关的宏观调控能力，另一方面赋予地方较大的管理自主权。（１）在
市、区两级政府的城市管理权限上，实行“四个”集中统一：规划管理审批权集
中统一，不能下放到各区各部门，由市长办公会议审批；土地出让权集中统一，
开发性用地一律进入土地有形市场招标拍卖，公益性用地按规定逐级上报审批；
城市建设资金集中统一，各方面分散的城市建设资金要实行统一管理、统一使用；
城市建设项目的确定集中统一，凡是新征土地进行建设、规划区马路两侧改造项
目，从立项到动工都要经市政府批准，进入有形市场进行招标，并实行质量责任
追究制度。在一个行政区域范围内，城市的规划、建设、管理由当地政府统一领
导和组织实施。（２）对省政府确定的中心镇，要按照责、权、利相统一的原则，
赋予其基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、建设管理审批权
等方面的权限，逐步完善镇政府的经济和社会管理职能。
（三）完善基础设施，健全城镇功能
——加强生态环境建设，大力治理环境污染。（１）大力整治农村土地，推
行“退建还耕、退山还林、退田还湖”，重造山水田园美景。（２）强化流域水
资源统一管理。成立相应机构，采用协商办法，实行多样化的利益补偿机制，统
一管理跨区域水域的开发利用和污水处理。（３）严格进行建设项目环境影响评
估，坚决执行环保设施与建设项目主体工程“三同时”（设计、施工、投产）制
度。
——按照适度超前原则，进一步推进交通、通信、能源等基础设施建设。
（１）继续把交通运输作为我省国民经济发展的战略重点，加强交通运输设施建
设，提高综合运输能力。进一步完善综合运输网络布局。加强市内交通系统建设，
完善道路网，搞好过境交通和连接高速公路、铁路、港口、机场等大交通网络的
城市快速通道建设。广州、深圳等特大城市和珠江三角洲要加快地铁和城际快速
轨道交通网的建设。进一步加强交通运输管理的政策法规和监督保障体系的建设。
（２）推动信息技术在生产、服务、流通等应用，提高社会信息化意识，提高信
息业的服务水平。建立完备的公益型数据库体系和商用型数据库体系，形成系统
完善的信息收集和发布机制，实现网络互联和信息共享。（３）城镇基础设施建
设要注意优化配套，完善布局，逐步打破区域界限，实行共建、共享。通过统一
建设、兼并等措施，组建跨区域经营的供水、污水处理、垃圾处理、公共交通等
企业，提高规模效益，避免重复建设和资源、财力的浪费。
——关注人民健康，为全体居民提供良好的公共卫生服务。（１）增强供水
能力，提高供水质量，充分满足城市现代化的需求。（２）建立完善的排水管网，
实行雨污分流，限期建立污水处理厂（设施），提高污水集中处理率。无论厂房
还是私人住宅，只有与城镇排污系统衔接后方可营建。（３）继续发展城市供气，
加快城市管道燃气建设，提高民用燃气普及率。（４）推行垃圾分类收集、密闭
转运，提高垃圾综合处理能力。（５）积极发展垃圾堆肥、生产建材、焚烧和填
埋一体技术，相对集中建立大中型垃圾处理设施。（６）高标准、高质量搞好城
市防火、防洪、防风、防震等防灾、减灾系统建设，建立防灾预警机制。
（四）运用市场机制，实施“经营城市”
——推动城镇建设投资主体多元化。走以社会力量为主体“经营城市”的新
路子，大力支持和发挥民间主体在城市开发中的作用。通过各种渠道筹集资金，
走以城养城、以城建城、以城兴城的市场化之路，实现城镇建设投入产出的良性
循环。（１）成立城镇建设投资公司。有条件的城镇可以企业的形式向社会融资，
并争取获准发行长期债券或股票等，吸引社会资金及外资投入城镇基础设施建设。
（２）采取招标、租赁或抵押等方法，出让部分市政公用设施经营权，对城市资
产进行优化和重组。（３）运用经济杠杆调节民间开发行为。如征收土地增值税，
将政府投资（如道路建设）的增值部分收归公有，让受益者按照“直接受益，合
理负担”的原则分摊城市基础设施工程建设成本。（４）财政支持。市财政预算
中每年安排一定的城市维护、建设资金，专项用于支持中心城镇的基础设施建设。
——建立适应市场经济要求的公用事业经营机制。城市公用事业逐步实现由
社会福利型向经营服务型的转变，部分市政管理实现市场化、专业化、企业化经
营。（１）在统一管理的前提下，对市政公用事业放开经营，鼓励单位或个人以
股份制、合资、独资等多种形式建设和经营城镇的市政公用事业，逐步把市政设
施维护、环卫清扫、绿化管养、环卫保洁、垃圾清运、物业管理等推向市场，实
行企业化经营。（２）按保本微利的原则完善市政公用事业的价格体系，进一步
理顺公用事业收费标准。按照“排污者付费”的原则，合理开征城镇污水处理费
和垃圾处理费，逐步过渡到成本价。可在改革水价的基础上，推行自来水厂和污
水处理厂的捆绑经营。
——推动房地产业健康、持续发展。（１）大力提倡建设经济实用、面积适
中的公寓式住房，提高配套质量，降低住房成本，实现“居者有其屋”。（２）
加快个人信用制度的建立，积极探索建立规范的、社会化抵押担保和保险制度，
积极推行抵押贷款购买商品房制度。允许房改房上市，推动居民二次置业。（３）
要严格控制项目开发数量，规范房地产市场，促使房地产价格逐年微升。同时防
止再度出现房地产开发过热的现象。
（五）强化社会服务，提高生活质量
——完善社会化服务体系。（１）完善市场就业机制，加快劳动力市场建设。
建设公益性职业介绍组织和统一的劳动力市场信息网络；完善劳动力市场管理规
则，维护劳动力市场秩序；充分发挥劳动密集型产业、第三产业、中小企业和非
公有制经济的就业主渠道作用；积极推行非全日制工、季节工、短期工、临时工
以及弹性工作制等灵活多样的就业形式。（２）依法推进社会保障覆盖全社会的
工作，加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、
管理服务社会化的社会保障体系，建立可靠、稳定的社会保险基金的筹措机制和
有效运行、严格管理的机制，实现社会保险各险种尤其是养老、医疗、失业三大
基本保险基本覆盖城镇各类用人单位及其劳动者。（３）建立健全咨询服务、信
息服务、金融服务、财政服务、营销服务、配套协作服务等社会化服务网络。
——提高城市环境质量和居民生活质量，建立“处处精心、人人共享”的美
好家园。（１）搞好城市绿化和美化，认真解决脏、乱、差问题，实现城镇净化、
绿化、美化、效能化。保护好天然水面、自然山体和文物古迹，大力加强城市设
计工作，有计划、有步骤地建造城市广场、公园、雕塑和标志性建筑景点。（２）
以街道办、居委会社等基层社区组织为依托，充实社区职能，开展社区共建，形
成社会化、自主化、多元化的城市基层管理机制。大力开展各种形式的群众性精
神文明创建活动，重点抓好文明小区、文明社区、文明城区建设。（３）建立区
域教育和培训网络，大力促进文化馆、文化站、影剧院、体育馆、公园等公益性
设施的建设，为城镇居民提供学习知识、陶冶性情、休闲娱乐的场所。扶持各种
文化团体、表演剧种和文化机构全面发展，引导文化市场的多元化，拓宽城市文
化消费群体，创造更为丰富的城市社区文化，塑造独特的城市文化品牌，弘扬社
会主旋律。（４）加强教育，广泛宣传，逐步提高城乡居民素质。（５）加强社
会治安综合治理的力度，创造一个稳定的社会政治秩序。
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特别鸣谢：笑语嫣然 |
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