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西方新闻自由理念的形成和发展
丛日云
(本文原是《当代世界的民主化浪潮》一书中“大众传播时代的西方民主”一
章原稿的一部分，出版时大部分内容被删除。作者愿借“思想的境界”网站使其与
读者见面。)
从本质上说，大众传播是民主性的传播手段。不过它本身并不必然带来民主，
它只是具有潜在的民主功能。
现代历史表明，大众传播既推动着民主的发展，也强化着专制极权政治。在极
权政治下，对大众传播媒介的垄断成为实行极权统治的最有力的手段。正是这一点，
使当代的极权政治对人民的精神奴役和控制远远超过古代任何形式的专制。歇斯底
里的政治狂热、普遍的政治无知状态、公民失去独立思考和判断能力、对政治统治
者宗教般的服从与崇拜（当代的查里斯玛现象），这些现代的病态政治现象，都是
借助于统治者对大众传播的控制实现的。
从这个意义上说，法西斯主义是大众传播时代的产物。报纸和广播等大众传播
手段曾成为法西斯主义政党控制社会的有力工具。希特勒曾得意地说：“我的新闻
组织是一个真正成功的例子，我们已经消除了任何人想说什么就有权利说什么的政
治自由的观念。”墨索里尼也得意地说过：“我认为法西斯新闻理论是我的交响乐。
”。
在西方民主社会里，大众传播能够成为民主的工具，在民主体制中发挥有效的
作用，是以对新闻自由的法律保障为基础的。所谓新闻自由，是一种消极的防范措
施，用以保障新闻媒介免受政府控制的独立性。西方人认为，新闻自由对于民主制
度是必不可少的。一位西方学者指出：“不管民主的定义是什么，没有新闻自由，
民主本身就无法存在。”（希尔斯曼：《美国是如何治理的》，第390页。）
1、新闻自由的确立
在西方，最初的大众传播手段即印刷术的出现，成为推动民主建立的原始动力
之一。当时，作为新知识新思想载体的书籍承担起批判传统社会的功能。无论在文
艺复兴时代、英国革命时代还是法国启蒙运动时期都是如此。虽然各国统治者和官
方教会都极力实行言论控制，但西方社会具有多元化特征，各民族国家并立但又相
互紧密联系和影响、各国发展的不平衡、政教分立、教会内部的分裂等因素，以及
思想家和学者追求真理的勇气等，都使思想的控制难以奏效。
大众传播越是发展，越是展示出其威力，越是促使不同的政治力量力图实现对
它的控制。拿破仑已经看到，“三张敌对报纸比一千把刺刀更可怕”。所以他极力
实现对报纸的控制，使其为己所用。而面对由政府控制的法国报纸，德国政治家梅
特涅曾感叹说：“法国的报刊值拿破仑的30万大军。”
同样，那些曾为民主理想而奋斗的政治思想家都认识到言论自由是民主制度的
基石。民主制度以公民和各种社会集团自由平等地参与为基础，在各种政治力量的
公平竞争和妥协中形成政治决策。它信奉多数决定、保护少数的原则。新闻自由是
民主价值观在传播领域的表现。民主社会的大众传播不能允许传播手段为政府和少
数权势集团所垄断，从而形成对人民大众一边倒的强制性灌输，仅仅充当政府或统
治者的“啦啦队”。它要求保障不同意见的自由表达，实现一种不同知识和观念的
自由市场。
1644年，弥尔顿在《论出版自由》中提出了“自主原则”：“让她（真理）与
谬误交锋吧，谁看见在自由而公开的交战中，真理会败下阵来？”两位英国作家约
翰·特伦查德和托马斯·戈登于1720年以“加图”为笔名写下了一系列为后来所知
的“信息自由流通”辩护，断言政府自由与出版自由共存亡。他们指出，言论自由
是“每个人的权利，只要一个人不用它来危害和支配别人就行”。（参见J.
Herbert Altschull,Agents of Power,pp.12~17.）弥尔顿和“加图”影响了美
国人，使其将言论自由写进宪法。
西方人把言论自由的法律追溯到中世纪的英国《大宪章》和17世纪的《权利法
案》，但真正明确保护言论自由的法律是1791年批准生效的美国宪法第一条修正案。
它规定：“国会不得制定法律剥夺言论或出版自由。”这项条款成为新闻自由史上
的里程碑。法国革命领袖米拉波深受弥尔顿影响，他向三级会议呼吁：“让你们
的法律的第一条永远奉献给出版自由，使它居于神圣的地位。在所有的自由当中，
它最不能触犯，最不受限制。假如我们丧失了它，其它自由便永远得不到保障。”
1919年，美国最高法院大法官奥利弗·温德尔·霍姆斯进一步阐发了宪法第一条修
正案的思想，他提出“观念的自由市场”概念。“人们所欲求的最高的善，最好是
通过观念的自由交易来实现。检验真理的最好办法，是让思想的力量本身在市场的
公开竞争中获取承认。”（参见J.Herbert Altschull,Agents of Power,pp.12~17、
23.）他还强调，不仅赞同我们的人有表达自由，而且“我们所憎恶的思想也有表
达的自由”。
美国民主之父杰斐逊也为言论和新闻自由作出了最有力的理论贡献。在其起草
的弗吉尼亚宗教自由法草案中宣称：“真理是伟大的，如果任其自然，她终将得到
传播。她是谬误天生的强大敌手，对争辩无所畏惧。”（J.Herbert Altschull,
Agents of Power,p.21.）他还留下了一段十分著名的话：“民意是我们政府的基
础。所以我们先于一切的目标是维护这一权利。如果由我来决定，我们是要一个没
有报纸的政府还是没有政府的报纸，我将毫不犹豫地选择后者。”这段语录被美国
新闻界作为标准的范文不断地复制出来，高悬于各报社的墙上。杰斐逊坚信：“人
可以靠理性和真理来治理。所以我们的第一个目标是向他开放一切通往真理的道路。
迄今为止所发现出来的最有效的道路便是新闻自由。”他认为，“可以放心地信任”
人民，“让他们听到每一种真话和谎言，并且作出正确的判断。”（《杰斐逊集》
（下），生活·读书·新知三联书店，1993年，第1325页。）
不过，杰斐逊对新闻自由的乐观主义在他担任总统的年代由于屡受报纸的攻击
而受到冲击。他报怨说：“从没有读过报纸的人比那些读报纸的人更了解情况，正
如一个一无所知的人比满脑子装满谎言和谬误的人更接近真理。”（参见《杰斐逊
集》（下），第1365页。译文据英文做了部分改动。）他发现报纸过度自由会造成
一种“危险的情况”，认为新闻的客观性和理性竞赛必须根据美国人民的最高利益
予以限制。所以他呼吁用“有益的压制”来对待“虚假的诽谤性文章”。这表明一
个真诚的民主主义者面对现实，也处于两难境地中。在他对新闻自由的乐观信念与
新闻界令人担忧的滥用自由的现实之间，在他抽象保证的彻底的新闻自由同他认为
在新兴国家中建设一种社会的实际需要之间，发生了明显的冲突。
在杰斐逊身上出现的矛盾在更大的范围内也出现于美国社会和整个西方社会。
近代民主制度确立起来之后，一般都在法律上抽象地承认了新闻自由。但对于新闻
自由的涵义的界定却随着时代的发展而不断变化。这个过程充满着斗争。总起说来，
当代西方新闻界比起19世纪初来，其享有自由的范围要大得多，其法律的保障和社
会舆论的支持也大得多。
在当代，经过数百年民主制度的培育，新闻自由的信念在西方社会已经根深蒂
固。J.阿特休尔针对美国的情况指出：“的确，对第一修正案思想的信仰之根深蒂
固，有如对宗教教义的信仰一般。以至于在美国，人们把它赞誉为‘美国生活方式’
的本质性的一部分”。“我们能够很有把握地指出，美国公民的基本假设之一，就
是认为民主制度之所以兴旺，某种程度上归因于新闻媒介传播的信息。”（J.
Herbert Altschull,Agents of Power,pp.18、19.）
2、新闻自由的扩大
民主制度和它在法律上保障的言论自由和新闻自由，是大众传播事业发展的精
神摇篮。民主制度下的党派竞争产生了对媒介及言论自由环境的需要，竞争各方都
要制造舆论，公开的政治辩论也刺激了公众对政治生活的关心，以及掌握政治信息
和理解政治问题的兴趣。在英、美、法等国的现代多党制形成时期，大体上也是报
纸开始成为政治生活的一支重要力量的时候。民主制度为19世纪兴起的真正的大众
传播媒介提供了政治法律上的保障，同时，大众传播媒介作为一种新崛起的政治因
素和独立的政治势力，它本身又成为维护、扩大和发展新闻自由最积极的力量。在
当代，随着社会的发展，新闻媒体以宪法修正案第一条款（美国）之类的法律为基
础，不断扩大着新闻自由的范围。
民主制度使各种政治势力竞争合法化，所以必然保障政治上的自由讨论。政治
上的言论自由在古代民主制度下就已存在。美国宪法第一条修正案在此之外，还保
障了不能以宗教信仰理由实行对新闻的控制。19世纪以后，套在新闻界脖子上的一
道紧箍咒是诽谤罪。所有国会议员在法律上都享有不受诽谤指控的权利，只要他们
的言论被认为与他们作为公职官员所承担的责任有关。国会议员的这种权利可以追
溯到遥远的中世纪议会刚刚诞生的年代。而他们的言论往往是经过媒体报道而公之
于众的。不过，新闻记者却没有这项特权。对诽谤的惩罚比新闻自由的历史悠久。
在专制制度下，对统治者和权贵的任何批评都被视为诽谤，都属最严重的罪行
之一。在民主制度下，对诽谤罪解释如果过于宽泛，会使新闻界动辄获罪，被迫对
一些敏感的人物和事件缄口不言，难以实现对政府及其官员充分有效的监督。当代
新闻媒体争取扩大自由的一项重要成果，是得到批评政府官员的相当充分的自由，
在很大范围内免除了诽谤罪的威胁。
在这方面，美国走在了前面。1964年，在美国南方黑人民权冲突高峰时期，《
纽约时报》刊登一则广告，间接攻击了亚拉巴马州警察长。当地陪审团以所登广告
与事实不符为由，裁决《纽约时报》交付50万元的赔偿费。但是，最高法院驳回了
该判决，认为它违反了新闻自由。“实质上，最高法院认为，对社会问题展开充分
的、健康的讨论，包括对公职官员的批评太重要了，不能允许各州利用自已的反诽
谤法来束缚新闻界。”1964年后，公职官员要求赔偿诽谤造成的损失就非常困难了。
法院说，只有当公职官员能证明新闻界存有“恶意”，“无视事实真相”，“明知
不符合事实还要报导”时，才能被指控诽谤。后来这个原则又被扩大到知名人士。
（参见梅尔文·Ｌ.德弗勒，埃弗雷特·Ｅ.丹尼斯：《大众传播通论》，第90页。）
前美国最高法院大法官威廉·布伦纳（William Brennan）写道，言论自由和
新闻自由代表着“国家郑重承诺的原则，即有关社会问题的争论，应该是不受限制
的、健康的和公开的，这类辩论可以包括对政府及其官员进行激烈的、尖锐的，有
时甚至是毫不留情的严厉抨击”。不过，在1979年“赫伯特对兰多”一案中，最高
法院的裁决是：法院可以调查记者的思想状况，以判断他在写文章时是否怀有恶意。
这被新闻界认为是一种倒退。据认为，在美国政界中，能幸免于受到不公平和不
准确报道的凌辱和伤害的人是很少的。但最高法院的裁决有利于新闻界。人们认为，
美国一些精英人士不愿任公职的原因之一，是因为他们不愿经常处于众矢之的的境
况之中。
当代围绕新闻自由问题的另一争论是有关新闻自由权利与控制机密情报的必要
性之间的冲突。在民主政治下，公众有权了解情况，媒介有权向公众报道真实消息，
这是它们的权利和义务。如果对公众封锁必要的信息，他们便无法作出正确判断。
而政府有权利也有义务为维护国家利益而对一些消息保密。当代的发展表明，这个
冲突的解决不断朝着有利于新闻界和公众的方向发展。在70年代，《纽约时报》连
续刊载了五角大楼关于越南战争的高级机密文件。尼克松政府要求法院予以制止。
官司打到最高法院，结果是泄漏机密者受到惩罚，但报纸胜诉，仍然继续刊登有关
文件。
与此有关的另一个冲突是，新闻媒介和记者是否有权对一些消息来源予以保密。
新闻界人士认为，如果不允许记者对消息来源保密，他们就无法得到公众应该知道
的一些消息。但法院和一些律师认为，法院需要充分了解情况，以便能够公正审判，
保护公民免受不法行为之害。一些州通过了“保护法”，允许记者对消息来源保密。
但仍然有因坚持不透露消息来源而被判藐视法庭罪的情况。有关的争论仍然没有明
朗的结果。（参见梅尔文·L.德弗勒，埃弗雷特·E.丹尼斯：《大众传播通论》，
第96~100页。）
3、创造“白箱”政治
民主政治必须使政治事务公开化、透明化，使公民在充分了解情况的条件下作
出他们的决策。它还要使受公民委托的政府官员处于公众的监督之下。有人比喻说，
在民主政治下，政府官员与民众的关系，是一种玻璃箱内外的关系。官员被置于玻
璃箱内，任人品头论足。
在古代城邦时期的直接民主制度下，重大政治事务都在公民大会上讨论决定，
政治事务是高度透明的。政府官员与普通公民没有遥远的距离和隔阂，他们处于经
常性的直接接触之中。现代民主社会实现政治的透明化，主要是通过大众传播媒介
的作用。最初报纸的兴起，就承担了这一功能。而后电视的出现，为政治公开化透
明化提供了更有效的工具。对政治人物和事件的现场直播消除了报刊传播政治新闻
的时差，实现了共时性监督。特别是以事实为基础而不以评论为基础的英美传媒，
遵循非党派性、对各种意见一视同仁、注重事实的原则，还有那种不加剪辑地完整
报道原始政治过程（如国会辩论）的电视，更使政治高度透明化。小小的电视荧光
屏，已经成为巨大的政治透镜。
现代的大众传播媒介具有这种惊人的威力，它能够使每个公民在家里就看到遥
远的首都发生的事情或国内和世界上任何地方发生的事情，并且有身临其境之感。
它使政治事务不再遥远、陌生，更没有任何神秘可言。“在美国，自由的大众传播
媒介承担着至关重要的民主功能，是联系公众和政府的重要纽带。舆论的形成依赖
于新闻媒介向公众所提供的内容，而民主政府很大程度上是建立在舆论的基础上的，
并以公众得到公正和充分的信息为前提。”（Milton C.Cummings,David Wise,
Democracy under Pressure,An Introduction to the American Political
System,5th edition,HBJ,1985.pp.106、223.）
当代系统控制分析创立了“白箱”、“黑箱”和“灰箱”概念。“白箱”或称
“白箱地带”，是具有大量已确定的、透明化的因素和数据的领域。未知的、非透
明化因素和数据是“黑箱”或“黑色地带”。两者间不确定的和半透明化的因素和
数据即混沌不清（chaos）的“灰箱”或“灰色空间”。“黑箱”政治是专制主义
的特征，“灰箱”政治是民主不发达不健全的表现，它们都易产生政治信息的错误
解读。“白箱”政治是发达的民主制度的标志。
不过，西方的大众传媒受各种因素的影响，还不能说已经真正成为反映社会现
实的一面真实的镜子。在历史上，许多政治家对传媒没有好感，或评价不高。像华
盛顿、杰斐逊、肯尼迪、罗斯福这些杰出的政治家，对传媒都进行过激烈的批评。
公众中也有相当一大部分人对传媒表示不信任。除了人们常提到的西方社会特有的
政治、经济、意识形态等原因外，大众传媒本身也有一些局限性。比如，由于电视
新闻必须吸引大量观众和压缩报道以适应节目时间紧凑的特点，所以几乎不可避免
地有过于简单化、琐碎和哗众取宠的毛病。由于追求效果，往往热衷于新闻的刺激
性。所以很自然，事务的常态不是新闻，变态才是新闻。“好消息不是新闻”，“
坏消息才是好新闻”。人们都在工作不是新闻，罢工才是新闻；官员奉公守法不是
新闻，贪污腐败才是新闻。西方新闻界流行一句很形象的话，“狗咬人不是新闻，
人咬狗才是新闻”。
一些美国学者还特别指出，与西欧媒体较少报道坏消息相比，美国媒体据说有
报道坏消息的癖好。“多数新闻记者是社会自由主义者和改革派人士。那种向公司、
政府、警察、军方和社会其它权力中心的权力和权威挑战的新闻吸引着他们。他们
的新闻主题是权力被贪婪的商人、沆瀣一气的政客、傲慢的官僚、施虐狂的将军、
残暴的警察等滥用。他们把穷人、少数民族、老年人和劳动阶级描绘成官方的愚蠢、
极度的贪婪和高级官员的冷漠的牺牲品。他们宁愿从自由主义的、具有改革倾向的
和公共利益集团获取材料，对政府、公司和科学界的材料持怀疑态度。大多数新闻
具有坏消息的癖好。”（T. R.Dye,H.Zeigler,American Politics in the Media
Age,pp.6~7.）以至于一次杜鲁门总统写信给一位记者说：“我想请你们扪心自问，
总统总还有偶尔正确的时候吧?”
一部美国传播学教科书给读者提出了一系列问题，包括：美国接受的移民比其
它所有国家还多吗？里根政府时期联邦社会福利开支每年在增长吗？美国老年人比
其他人更富有和享有更高收入吗？暴力犯罪率在下降吗？等等。作者接着指出，这
些问题的答案都是肯定的，如果你不相信或感到惊异，那是因为你受电视的影响过
大。电视没有正确地反映这些真实情况，而是给人以相反的印象。（T. R.Dye,H.
Zeigler,American Politics in the Media Age,p.10.）
4、公民知情权
知情权(right to known)，国内又译获知权、知晓权等，指公民了解政府和行
政机关的各种公共信息的权利。它是在当代西方得到承认的一项新的公民权利、民
主权利，也是大众传播媒介所获得的一项新的权利。与人民的获知权相对应的，则
是政府和官员有“告知的义务”(obligation to inform)。
在民主社会，公民获得参政的权利。但人民只能根据得到的信息作出决定，而
这些信息主要是由媒介提供的。如果公民没有得到充分、正确、全面的信息，也就
没有“充分知情的民主”（well-informed democracy）。向公民提供信息是参与
过程的必要组成部分。对公民和媒介知情权的承认，是使政治“白箱”化的有力保
障。
“新闻自由的发展史告诉人们：新闻出版事业是属于统治者。假如权力集中于
一个君王或是一个贵族集团之手，那么对于公众来说就根本没有必要去了解关于政
治和社会问题的情况和见解。的确，提供情况（新闻）给公众，事实上会酿成对国
家安全和稳定的威胁。……如果公众参与政府事务，则他们必须有机会了解与其在
政治体制中的地位相一致的消息和情况。”（埃里温·埃默里，迈克尔·埃默里：
《美国新闻史——报业与政治、经济和社会潮流的关系》，新华出版社，1982年，
第20页。）
1945年，曾任美联社总经理25年之久的肯特·库珀首次提出了“公民知情权利”
理论。自1955年始，美国加利福尼亚州民主党议员约翰·莫斯（John E.Moss）就
致力于推动立法，以迫使联邦政府向新闻界和公众开放更多的信息。1966年，“信
息自由法”（Freedom of Information Act）（或译“新闻自由法”）最终由约翰
逊总统签署生效。
“信息自由法”对国家可以保密的那些种类的信息予以明确的规定，使记者和
普通公民有权依法查阅政府文件和档案，只有极少例外。不过，这几项例外仍可以
成为政府封锁信息的托辞。公众有权了解，而政府有权保密，媒介要求了解更多，
而政府倾向于较大范围的保密，两者的正确界限何在？到底某一档案和文件是否应
该保密？这是不断引起争论的问题。“信息自由法”到1974年由几项修正案而得到
加强。其中一项就授权联邦法院判断政府以国家安全理由不予公开的文件是否有根
据（是否合理的分类）。另一项限定政府依法在十天内对要求提供信息者做出答复。
“这项法律导致非常可观的信息向公众开放。”（Milton C.Cummings,David Wise,
Democracy under Pressure,An Introduction to the American Political
System,p.106.）与美国不同，英国有一个“国家保密法。
1974年《隐私权法》（Privacy Act）使个人有权取得联邦记录中有关他们自
己的资料。1976年又通过了《阳光法》（Sunshine Act）即公开会议法。在美国
各州都有知情权的法律。它包括三个基本部分：规定公众有权查阅政府记录，使隐
瞒信息的政府官员承担举证责任；可以在法庭上强制实施这一公众的权利；某种资
料可享受法律豁免。加利福尼亚的知情权法序言写道：“本州人民并没有将自己的
主权交给为他们服务的机构。人民在授权时，并没有授权他们的公仆决定人民适宜
于了解何种情况，不宜了解何种情况。人民坚持有权了解实情，这样他们才可以对
他们建立的机构保持控制。”（理查德·巴姆斯特德：《知情权》，《交流》，
1993年第4期。）
各州立法机构制定的知情权法，均伴以“公开会议法”（the open-meeting
law）。这项法律规定：任何由委员会管理的政府机构，必须事先公开宣布它的开
会时间和地点；会议必须向公众公开，公众有权列席旁听；不得在会议之外从事公
务活动（除了某些例外）。（理查德·巴姆斯特德：《知情权》，《交流》，1993
年第4期。）这场由美国开风气之先的要求公开政府记录的信息公开化运动遍及西
方各国。比如，挪威、丹麦(1970年)立法确认了公众从国家和市政当局获得信息的
权利（影响安全、外交关系等类事务除外），法国、荷兰(1978年)，加拿大、澳大
利亚(1980年)，以及瑞典和芬兰等都已经有了相关立法。（John S.Nalson,
Television and the People,A Programme for Democratic Participation,p.96.）
在日本，1969年最高法院的一项判决中正式承认了国民的“知情权”。1982年，山
形县的金山町率先制定了“信息公开条例”，后来为其它许多行政单位仿效。（张
国良：《现代日本大众传播史》，学林出版社，1992年，第153、155页。）信息自
由法在各国地方一级更为普遍。
无疑，知情权的确立使大众传播媒介在监督政府、沟通政府与公众方面发挥更
大的作用，同时也保证了公民更有效地参政。创于近代的代议制民主的特征在于，
由公民选出代表，委托他们掌握国家权力，治理国家。对代表的监督主要限于事后
审查代表是否正确地行使权力、履行职责。知情权标志着公民参政的深入。他们可
以更有效地监督他们的代表，更广泛深入地参与他们的代表所讨论的具体问题。此
外，正如一位西方学者所指出的，不仅参与需要信息，信息的提供是一项权利这一
点产生很重要的心理影响，使人民形成作为国家的一个成员的感觉而不是臣民或外
人的感觉。“当如此多的信息被封锁的时候，我们仿佛生活在——常常默认——他
人的社会里。得到信息促进一种意识的形成：社会就是构成它的人民，包括掌权者
和公众。”（John S.Nalson,Television and the People,A Programme for
Democratic Participation,p.96.）
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