中国电信业的初步研究（下）
?nbsp;?nbsp;中国电信业：产业组织及政策建议
国务院发展研究中心企业经济研究部 牋 陈小洪
五、电信业产业组织：移动电话和无线寻呼?nbsp;
5.1蜂窝式移动电话
1、市场的发展和市场结构〖10〗?nbsp;
在中国能够进行全方位通信和全国漫游通信的移动电话是900M蜂窝式移动电话（其面
状服务区呈蜂窝形状）。中国移动电话业务开始于1987年，早期的移动电话为模拟式的，
1994年后开始发展数字移动电话系统。中国移动电话业务发展很快。如表5所示，1988年
到1997年，移动电话户数从0.31万户增加到超过1366万户，10年增长4000倍，其中数字移
动电话户数从1995年的18万户增加到1997年的723多万户，2年增长40倍。目前移动通信收
入已成为中国电信业最重要的收入来源之一。
中国移动电话业市场结构的基本特点：一是只有中国电信和中国联通、长城通信三家
企业，二是中国电信的市场占有率很高，中国联通数字移动电话业务发展较快但市场份额
尚低。到1997年底，按全部移动电话市场计算，中国电信约为96.9％；按数字移动电话市
场计算，中国电信的市场占
有率约为94.1%，中国联通的市场占有率在刚起步时约为15％，以后由于中国电信用户迅
速上升，市场占有率在1996年降至5.3%，1997年略升至5.9%。长城通信是邮电部和军队共
同设立，利用800M频道以CDMA方式经营移动通信业务的公司，目前在试运行阶段，市场份
额目前估计还不到1％。
表6蜂窝移动电话户数万户
年份 1988?1990年 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年
总数 0.31 1.8 63.8 156.8 365.7 694.5 1365.6
数字式 17.8 173.2 722.6
中国电信 0.31 1.8 63.8 156.8 362.9 685.3 1323
数字式 15 164 680
中国联通 2.8 9.2 42.6
说明：
1〗总数为中国电信与中国联通的和，长城通信的用户估计至1997年底约为5万户，未计入。
2〗中国电信1997年数为笔者根据该公司至1997年9月底的数(总数1156，数字式532.4）的
估算数。
3〗中国联通的移动电话全部为数字式的。
资料来源：中国电信、中国联通提供,但1997年的总数为邮电部提供。
2、市场行为及主要问题
移动电话服务价格在1994年联通成立后，明显下降，如表7所示下降的主要是入网费
（初装费）和手机费。中国移动电话入网费显著高于国际水平（澳大利亚为33美元，瑞典
私人入网费为零），主要原因是居垄断地位的中国电信希望利用较高的入网费尽快补偿投
资成本。移动电话通话费相对于国际水平不高，但通话费平均利润率较高。手机的降价与
手机供应商的供应价下降有关，也与通信企业低价供应手机以图尽快扩大网员规模的策略
有关。
表7中国移动电话资费变化元/分钟
年份 入网费（元） 通话费 漫游费 月租费 手机（元）
1989 6000-15000 0.5 1.00 150 12000左右
1994 3000-5000 0.4 0.6 50 10000左右
1995 2000-3000 0.4 0.6 50 5000-8000
1997.9 2000-3000 0.4 0.6 50
来源：1997.9数据由中国电信提供，余见王苏平（1997）?BR>
国内外一些观察者认为中国移动电话业市场行为的最大特点是〖11〗，中国电信凭借
其对电话网络的垄断性控制对联通公司移动电话网和市话的接入给予种种限制，主要的策
略是以各种技术、经济的理由或不置可否的办法，对联通的接入要求用“拖”而不办，使
联通网络难于互联互通；其次存在接续费定价不当、交叉补贴等不正当的价格竞争行为。
对中国电信的上述问题不易得到系统的证据，但可以观察到有关现象。如尽管是联通
先决定要上GSM数字移动电话系统，且在发展之初二家差距不大，但1995年7月19日到1996
年7月19日整整一年内，联通新建的GSM移动电话网没有一个能与中国电信的网络连通。这
样中国电信和联通数字式移
动电话的比例，1995年大约为4：1，1996年迅速扩大到16：1，1997年仍高达16：1。2家
的市场份额差距已极为显著。在很多城市，联通进入之前，中国电信维持很高的资费，但
在联通进入之前的几天就将资费大幅度降低。电信网络必须互联互通，中国联通不能进入
电信网，其市场占有率当然很低。
5.2无线寻呼
1、无线寻呼的发展和市场结构〖12〗
1984年至1987年为无线寻呼业的萌芽阶段，当时的用户主要是单位用户，系统的容量
小的几百户，大的也只有几千户。第二阶段是1988年至1992年，初期的实践使企业和个人
发现了无线寻呼的便利性，这是无线寻呼开始较快速发展。第三阶段是1993年至今，这是
无线寻呼迅速发展的时期，到1997年底用户数约为5400万户，5年增长24倍。同时无线寻
呼的技术水平也有很大的提高：从人工数字寻呼发展到自动寻呼、中文寻呼、联线通、跟
综寻呼、语音信箱服务和秘书服务等。更由于高速码技术的引进，单频点用户容量已达60
万户。
?nbsp;无线寻呼业的收入也增长很快，1990年不到1亿元，1996年已上升到74.9亿元，占全
部电信业务收入比例从1990年的约0.6%上升到1996年的6.2%（仅中国电信）。
?nbsp;无线寻呼业市场结构的基本特点是：
无线寻呼业企业众多，但跨地区进行全国范围经营的企业不多。1997年在全国进行跨
地区经营的企业只有17家。中国电信的寻呼企业控制的市场份额近年有所下降，但仍然很
高，遥居第一。1996年还高于70％，1997年底降至63％。
表8无线寻呼用户数万户
1987 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997
全国 2174 3623 5400
中国电信 3.09 43.7 222.0 561.4 1033.0 1739 2536 3400
市场占有率％ 70.5 63
中国联通％ 6.8 7.2
非中国电信公司市场占有率％ 27
说明：
①全国总数，1993年以前与中国电信的数接近，1995、1996年的数为笔者根据另电信
份额分别为80％和70％的估计数；
②*为至1996.9月数据。
资料来源：
1997年的总数据根据邮电部官员介绍，1996年以前的数据，*见何霞（1997），余为
中国电信、联通提供。?nbsp;
在某些大城市和省会城市，中国电信的寻呼企业用户份额已低于50％，早在1996年9
月，中国电信的份额在上海为42.2%，在西安为23.7%。
部分跨省寻呼企业发展迅速，但目前的市场份额尚小。根据邮电部的数据，仅次于中
国电信的寻呼企业中，市场规模最大的有深圳润迅通信公司，1997年润迅用户已达108万
户，其次是用户达72万户的联通（1997年数），再次是华英和中北。发展最快的润迅公司
的传呼网络已分布在全国7个省的二十几个大中城市。
2、市场行为及主要问题
无线寻呼业企业价格行为有两个基本特点。一是服务价要经过省物价局的核准，各地
物价部门规定价格下限，降价竞争都控制在价格下限之上。二是降价竞争是基本趋势。从
1995年到1997年，无线寻呼服务费，本地数字机由每月25元降到10－15元，中文机由50元
到30元左右。三是主要采取
寻呼机降价保服务费的价格策略。从1992年至今，寻呼机降价幅度达60－80％，这与供应
商寻呼机降价有关，也与寻呼企业牺牲销机收益保服务费的策略有关。四是存在“价格默
契”和“领导价格”，“领导价格”的担任者通常是中国电信的企业，有时中国电信企业
也主动降价。与移动电话服务费基本未变不同，无线寻呼服务费下降如此明显，重要原因
是寻呼服务业竞争更激烈，其价格为管制价格下限的指导价。
?nbsp;无线寻呼企业日益重视服务竞争和技术竞争。服务竞争的重点，一是提高服务质量的
竞争；二是增加服务项目的竞争，如利用寻呼系统进行跟踪寻呼、语音留言（交通、气象
、金融、时间）、信息服务。
技术竞争的重点一是联网化。无线寻呼由本地寻呼发展到全国乃至全球寻呼；二是自
动化，自动寻呼功能全、容量大、覆盖面广、寻呼快；三是多功能化。技术竞争需要引进
先进的“MPS2000”系统和“FLEX”高速信息传输系统，引进这两套系统要投资3000多万
元，“MPS2000”要50万户以上的容量。技术竞争将淘汰许多寻呼企业。
六、若干评论及建议
6.1若干评论及展望
1、改革以来中国电信业的高速发展与中国电信业打破垄断，引入竞争密切相关：联通进
入移动电话业及准备进入公众电话通讯，促使中国电信加快发展步伐，主动降价，从供给
和需求两个方面支持了电信市场的扩张；放开经营的电信业务领域，进入者众，竞争从价
格领域到服务、技术
领域已全面展开，这些业务的扩张，还带来普通电话和数据传输业务的扩张；电信业的竞
争发展还直接推动了我国电信设备工业的迅速发展，华为、东信、TCL等生产电信传输交
换和终端设备的民族企业迅速成长，刺激国外电信设备企业尽快向中国提供价格更低、技
术水平更高的产品。电信业竞争的效果是显著的。
2、电信业的发展与企业制度改革密切相关，中国电信逐步变为独立的企业，以有限责
任公司的形式成立的联通，中国电信的部分移动通信业务在香港上市，众多非国有的通信
企业的出现和发展，是电信业企业制度改革的结果，是电信业商业化、能够引入竞争的基
本条件。
3、上述两方面的进展离不开电信业体制和基本政策的调整。情况表明国务院有关的基
本方针正确，邮电部做了大量积极的工作。
4、仍然存在需要进一步解决的重大问题。政策方面的主要问题是一是缺乏解决不对称
竞争的基本政策。二是电信业政企不分的问题较突出尚未解决。国内国际的形势要求电信
业加快发展、深化改革。未来的5－10年，中国电信业将持续发展，电信业的产业组织和企
业制度情况将会发生重大的深刻变化。
中国居民通信服务的消费水平还很低，随着中国居民收入的持续增长，中国电信业将
会有较大的发展。到2010年，中国电信业收入可望达到3000亿元以上。
中国电信业将成为真正竞争性的产业，中国电信一家独大的局面在未来10年会有较大
的改变。
重要电信企业的非话业务将有较大发展。
中国将会产生一批电信业的巨型企业，中国电信仍将是最重要的企业，同时联通等新电信
业者也可望有较大发展，有线电视、电力线业者将逐步进入电信业并成长为重要的电信服
务商。
电信企业形态将有重要大变化。全民所有制形态的中国电信将变成上市的股份公司，
其它的电信企业产权结构也将进一步多元化，私人将成为电信业的重要投资者，尽管国家
仍将是主要电信企业的重要持股者。
国外投资者和电信商将以投资、入股等多种方式进入中国，中国电信业将日益国际化。
6.2若干政策建议
1、强化竞争是发展电信业的基本政策
关于中国电信业是否要引入竞争，实际上还存在不同看法。在国外，在AT&T被解体、
市话价费上升后，学术界对引入竞争后的效果如何也有不同看法。但是综合各方面的研究
，基本结论仍然是引入竞争利大于弊。这一结论得到公认的重要标志是美国在1996年通过
了进一步鼓励竞争的新电信
法。竞争政策应当成为中国电信业发展战略的基本政策，其理由，一是电信技术进步很快
，电信业正在和计算机、媒体产业融合，电信业务已无法垄断，而且会由于人为的垄断窒
息技术进步、阻碍更广泛的经济和商业扩张。二是实践和理论分析（如A－J模型）〖13〗
都证明垄断会降低效率，政策结论是只要可能就应打破人为的垄断。
有的专家提出可以统一规划电信网、有线电视网，网独立的垄断运营，网上服务竞争
的“上下分离论”，反对建设有竞争关系的独立的电信网。笔者认为应认真研究这种前景
及其有关的技术经济条件。但是由于：
①这样做的前提是建设、维护基本网的专门业者不能从事电信服务业务。如果基本电
话服务能与网的维护完全分开，这种构想可行，否则等于允许基本服务的垄断，因而不能
保证基本电话服务的竞争性〖14〗。
②通信网投资和维护的重点是地方网，网和服务较易分离的是长话。如果长话、市话
分离，可由一家公司垄断管理中国电信的长话（类似经营国际跨海电缆的专业公司）网络
，各公司进行长话服务竞争。如果长话不能网和基本服务分离，权衡利弊，与其允许垄断
经营长话网，不如允许多建一条长途通信网。
③在中国电信的长话网向其它的长话服务商提供的入网价足够低的情况下，新进入者
根据商业原则会恰当决定是自建网还是租网，问题是定价太高，新入者只能自己建线以求
生存。
④由于电信技术，如卫星通信、移动通信、利用电力线通信、利用有线电视线通信技
术的发展，由于光纤投资的下降，大容量光纤线路技术的发展不足以成为允许独家垄断经
营通信网络的理由。〖15〗
⑤从经济性的角度看，独立建新的专用市话网难有效益。但这不是绝对禁止他人建网
的理由，因为允许他人建网和他人根据商业原则是否建网是两回事。
竞争是提高中国电信企业竞争能力的基本条件。中国电信业迟早要对外开放。首先要
有国内竞争。没有国内竞争锻练，立即面对国外竞争，代价必然巨大。这几年，中国电信
受联通等企业的竞争压力，开始树立竞争和服务意识，企业素质和竞争能力明显提高的情
况，说明引入竞争不仅是给新进入者机会，也促进了中国电信的机制变化和成长，收获的
是整个中国电信业的发展。
2、不对称干预应是电信业竞争政策的基本原则。
电信业是管制性行业，包括准入、价格、标准、财务乃至某些业务的退出（主要是普
遍服务业务的退出）等，都要接受政府程度不同的管制。所谓不对称干预，即政府对不同
电信企业实行待遇有所不同的管制，主要是对基本和重要业务的新进入者要实行比对原来
的垄断经营者更优惠的待遇，以利新进入者较快发展。不对称干预是各国电信政策遵循的
基本原则。这是因为电信业存在仅靠新进入者本身努力不能改变的“不对称竞争”，电信
业已有的垄断经营者的垄断地位和特有优势都是在国家支持下形成的。
?nbsp;笔者认为，国务院领导多次强调要支持联通发展的意见已经体现了不对称干预的方针
。问题是有关部门没有制定体现不对称干预原则的具体政策和操作性的规定。这是国务院
领导支持联通发展的方针不能落实的重要原因。不对称干预将体现在许多方面：
规定中国电信必须提供互连互通服务；
从结构上限制中国电信一家独大，可选的政策包括适当分割中国电信的业务或企业，
限制中国电信可能强化其垄断地位的兼并；
要求中国电信按业务、地区进行财务核算并公开信息；
电信公司的基本号码分配由独立的机构负责，限制已有公司利用掌握的号码资源制肘
新公司的发展；
实行有利于新电信企业发展的资费政策；
公共通信业者有普遍服务义务，这是政府批准业者进行公共通信业务的对价条件。但
在发展初期免除新电信业者普遍服务义务。
长期实行“不对称干预”也会扭曲价格信息，恶化资源配置。当满足一定条件，如新
进入者的市场份额达到一定比例后，应改不对称干预为中性的干预政策。
3、按有效竞争原则分类管理
有效竞争原则即竞争和规模经济、有效利用资源相结合的原则。各种电信业务所需条
件不同：有的要占用有限的资源（如电波频道）；有的很难离开基本网络（如电话）需要
直接拥有或部分拥有网络（包括通道和交换设备），有关投资巨大；有的业务，核心是信
息的采集、加工及分配，设备投资小，如许多信息增值业务，关键是发现和开发信息的市
场需求；采用不同的价格制度也会影响业务的前景和技术的选择，同时价格制度设计又受
基本网络和需求的制约。统一规划而又不窒息企业竞争活力的关键是合理的分类管理。
?nbsp;按有效竞争原则分类管理的含义如下：
（1）对电信业者分类管理。对需要巨额投资的基本网络业者和占有电波频道者通过审
批制实行适当的数量管制。对其它的通信业者不进行数量限制，只实行登记管理制。
（2）分类实行数量管制。
①市话业务，允许二家以上的业者经营，包括允许有线电视、电力公司利用已有
网络进行改造提供服务。
②长话业务，允许二家以上的业者经营。对租用已有网络提供服务的不限制。对
辅设专线，除联通外，一般不批准。
③对移动电话、无线寻呼等利用电波频率服务者，适当限制数量。
（3）通过强制性的互连互通政策调整结构
仅仅批准其它企业进入不解决互联互通问题，竞争性的结构仍难形成。在规定的接入
费范围内，垄断性的网络公司必须允许新电信企业接入公众网络。
（4）分离中国电信的业务
这是解决中国电信业不对称竞争问题最有效的途径。可有三种基本方法。
①将中国电信分成没有直接资本关系的几家公司，如分割成长话公司、市话公司
或按地区设立几个公司。
②暂不分割中国电信，但将中国电信的某些业务分离出去，以此为基础另组子公
司（如移动通信公司、长话公司）。
③保留中国电信及其业务的体系，但其业务及相应的财务分
别核算与考核，公告有关信息。
此外④由独立机构管理基本电话号码。
目前首先要做第③④项工作。②可以做。广东和浙江的移动通信从当地电信局分出并
上市，表明至少对非公共电话业务，做到②不难。
⑤经过结构调整，在基本电话、移动电话等主要领域将形成寡占竞争的局面。
4、建立有利于竞争和扩大电信消费的资费政策
（1）实行允许新进入者资费较低的资费弹性管理政策。
（2）降低新电信业者的入网接入费用。
（3）给各种电信服务批发商较大的价格折扣。
（4）制定结合市场份额判断是否是有不正当竞争的政策。
5、政企分开
包括中国电信和联通，所有的国有企业（含国家控股企业）都要政企分开。但首先要
解决中国电信的政企分开问题。这项工作至少包含以下内容。
（1）全系统企业化，从国家到地方，中国电信的经营性资产、业务完全从邮电管理部
门中独立出来，以此为基础组成真正的企业。
（2）邮政和电信分离。取消电信对邮政的直接补贴，政府对邮政的补贴由暗变明。这
是电信部门企业化的前提。
（3）政策性的普遍服务业务和一般业务分离，财务分别核算，建立相应的审计、补贴
和信息公开制度。联通等新电信企业在市场扩展到一定份额时可分担部分普遍服务费用。
（4）建立中国电信按业务（长话、市话、移动通信、非话业务等）和按地区分别核算
的体制，公布分别核算的资产、财务损益数据。
（5）明确各项业务交易规则。基本原则是按市场价格进行交易。这样能真实反映成本
和绩效，有利于公平处理与联通等企业的连接费用问题。
（6）构建权责分明的企业产权和经营体制。
首先做好前三项工作，而后做好后三项工作。
6、完善和加强法律的制定和调整工作。
基本电信法的立法工作，必须吸收独立的专家参加。
注解：
〖10〗根据王雪松（1996）、邮电部（1997）、中国电信（1997）及原邮电部、中国
联通有关专家的介绍。
〖11〗关于中国电信对付联通的做法，见张维迎（1998）、余晖（1997）及联通提供
的有关资料。外国专家的意见见DunCanClark(1997)。
〖12〗主要根据何霞（1997）、薛兴华（1997）及原邮电部官员、中国电信、联通有
关人士的介绍。
〖13〗A-J模型为美国经济学家H.Averch和L.Johnson提出。垄断性的公益事业通常根
据事业资产乘以一定的公平报酬率估计价格。A-J模型指出被管制企业通常选择大于实际
所需的资产方案，以获得更大的报酬。这是有关问题的最初的理论结果，见植草益（1991
）《微观规制经济学》（中文版，中国发展出版社1992年）。
〖14〗日本反对NTT市话、长话业务分割的新理由就是“上下分离论”，一些学者认为
提出这种观点有利于完善电信业管制政策的合理性，但由无法解决效率问题和技术、经济
方面的问题不可取，日本已决定分割NTT的长话、市话业务见林一郎（1998）第6章。
〖15〗原邮电部专家认为有可能利用CATV缆线和电力线进行通信是可能的，但目前还有
困难。CATV用于通信的难点在于必须解决双向信息传递问题，否则只能用于数据传输等非
话业务。利用通到家庭的电力线进行通信家庭要装专用设备、改造线路。但由于CATV公司
和电力公司的网络是现成的，一旦技术成熟，其竞争力将极为强劲。
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轻轻地我走了
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