中国电信业的初步研究（中）
中国电信业：政策、发展和企业
?nbsp;国务院发展研究中心企业经济研究部 ?nbsp;陈小洪
三、中国电信业管制政策的演变和现状
3.1由独家经营到引入竞争
1949年以来，中国公用电信业一直由邮电部独家经营。邮电部是国家电信政策的制订
者、执行者，又是电信业的经营者。到80年代初，中国电信业发展很慢，但是一个遍布全
国的公用电话网系统已初步形成。
至少从80年代初开始，打破邮电部独家经营电话服务的要求，已在有关部门和专家中
成为日益受到关注的话题，如80年代初原国务院技术经济研究中心主持的《2000年的中国
》提出了允许“多种方式经营”：国际通信，邮电部一家经营，长途通信主要由邮电部，
有限度地允许其它单位，运用其它经营方式经营，城市通信由主管部门或与地方合营的建
议。
成立联通公司是电信业邮电部（以后是中国电信）独家经营体制被打破的主要标志。
因为在联通成立之时，国务院就明确联通在一定条件下可以“提供长话业务”和“开展市
话业务”。而长话和市话业务，很长一段时间作为基本通信业务，被认为只能一家经营。
一些文献中曾经详叙联通成
立过程〖6〗。1988年解放军通信兵部要求利用军队通信网进行公用通信服务。1989年，
两位熟悉国内外电信业情况的资深通信专家，向中央上书建议：有控制地放开国家对通信
的专营权，专用网可经营公用业务。1992年6月，中国电子学会、中国通信工业协会等联
合举行的通信产业研讨会
提出应允许利用专用网的能力经营公众电信服务。数月后，电子部、电力部、铁道部联合
向国务院提出组建经营电信业务的中国联通公司（简称联通）的报告。报告得到国务院主
要领导，如朱基、邹家华等的支持。1993年12月14日国务院正式批准成立联通，指出“组
建联通公司是我国电信体制深化改革的初步尝试”。以后又明确电信业反垄断分步骤进行
，不是国家不管的自由竞争，国家授予经营公众电信业务的只有邮电部和联通公司两家。
1994年7月19日获得电信经营特许权的联通公司正式成立。
3.2放开经营的业务
中国的放开经营业务指电话和移动电话以外的业务。80年代，中国电信部门已开始经
营这类业务，到1992年，已有非电信企业经营介入这些业务，但直到1993年，邮电部门正
式宣布允许非电信企业经营非公用通信以外的通信业务，即经营所谓放开经营业务。笔者
认为邮电部调整政策主要有
四个原因。一是已经存在放开经营的电信业务，并且部分业务增长快、收益好，又供给不
足，使非电信企业进入放开经营业务领域的要求日益增强。如无线寻呼，1987年到1992年
，邮电部门的用户数由3万户上升到222万户，5年增长70倍，还供不应求。二是即使在实
行一家垄断经营体制的80年代，政策法规也没有十分明确的禁止非电信部门企业经营公用
电话以外的业务。三是邮电部可能有同意开放部分电信业务以缓解各方压力的想法。四是
1992年中国召开中共14次大会，明确要建立社会主义市场经济，邮电部顺应政治大势作出
决策。
国务院以批转邮电部报告的形式于1993年8月3日转发给全国的著名的《国务院批转邮电部
关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》（国务院国发〖1993〗55号文件）第一次
正明确了放开经营电信业务的概念和范围。1994年2月国务院进一步明确邮电部的职责包
括协调国家公用通信网和专用通信网的关系，颁发通信业务经营许可证。颁发许可证是邮
电部的基本职责，表明国务院认为通信业可竞争，但要通过许可证制度使其有所约束。
?nbsp;根据国务院文件和邮电部的有关规定，允许非电信企业进入的电信业务称为放开电信
业务，进入管制的主要规定及其含义如下。
?nbsp;①对放开经营的电信业务实行分类管理，部分业务实行经营许可证制度，部分业务实
行申报制度。实行许可证制度即实行资源和需求管理，存在数量限制，其业务包括：无线
寻呼，800MH集群电话，450MH无线移动通信，国内VSAT（甚小天线地面站）通信，邮电部
批准实行经营许可证制度的其他电信业务。实行申报制度即原则上不存在需求和资源管理
，其业务包括：电话信息服务，计算机信息服务，电子信箱，电子数据交换，可视图文，
邮电部批准实行申报制度的其他电信业务。
由上可见国际和国内长途电话、地方或市内电话、900M移动电话（GSM）均不属放开
经营电信业务。
?nbsp;②进入者资格。未经邮电部和省、自治区、直辖市审核批准，任何单位不得经营电信
业务。即电信主管部门的批准是经营放开电信业务的必要条件。主办和投资单位必须是具
有法人资格的国有企业、事业和集体所有制企业，有必要的技术人员和管理人员，有必要
的资金，有必要的服务设施、场所，与公用通信网接口的通信设备要符合邮电部规定的技
术要求。境外组织和个人以及中国境内的外商独资、中外合资和合作企业，不得投资、经
营或者参与经营电信业务。
上述规定表明原则上禁止私人和外资进入中国电信业务。
?nbsp;③进入管理权责。申请在省、自治区、直辖市范围内经营电信业务的，由所在地邮电
局负责审批，报邮电部备案。申请跨省、自治区、直辖市经营电信业务的，由邮电部负责
审批。对实行许可证制度的电信业务，邮电部门根据申请资料定期分批初审，根据无线电
管理机构能提供的频率资源和邮电通信企业（指中国电信）的中继设备和线路情况，择优
确定经营单位，颁布许可证，并向社会公布。获准经营无线电通信业务的单位，凭经营许
可证到无线电管理机构按规定办理频率指派和台站设置使用手续。?nbsp;
1993年的上述规定至今有效，但是业务的发展及体制变化使实际情况并不和规定完全
一致。国内已有电信企业在境外上市，即已有境外的组织和个人投资中国境内的电信，一
些外商以收入分成和技术顾问方式提供电信设备或服务实际上部分参与电信业务。国务院
及邮电部未追究这些“违规”现象，笔者认为主要是因为电信业发展需要资金及中国近年
已认为电信业，特别是放开经营电信业务，国有法人或集体企业能控股就可以了，此外还
与中国经济的所有制结构在1993年以后出现国有份额比例下降及WTO1997年通过的电信协
议等大背景有关。
?nbsp;
3.3通信资费的政策和管理：变化和现状
?nbsp;通信资费指消费各种通信服务支付的服务费（即价格）及服务附加费（包括经常性的
费用和一次性的费用，如入网费、电话初装费）。随着通信事业的发展和体制变化，中国
通信资费的政策和管理体制也有所变化，可以大致分为三个阶段。
?nbsp; 1949年以后至1979年为第一阶段。这一阶段中国资费政策的基本特点，一是数次调整
资费，但由于按公益事业原则定价，常常亏损经营。二是由于通信服务项目少，通信资费
种类少，只有市话、长话、国际电话、农村电话四类。
1980年到1993年为第二阶段。这是中国通信业大发展和电信体制逐步开始改革的时期
。这个时期的通信资费政策的特点，一是通信资费水平提高。长话调高，市话在1980年推
行“计次制”，对新用户开始收电话初装费用，1982年改为国际通行的“复次计费”，每
3分钟算一次通话，每次基本
通话费0.04元，1990年市话初装费调升为每个电话号码收费3000－－5000元，每次基本通
话费调增为0.10元。国际电话费也适当增加。二是资费定价原则变化，即投资回收和扩大
电话用户成了基本的定价原则。三是国家出台了如收初装费、加速折旧率可达40％等一系
列有利于通信业发展的政策，中国通信资费水平持续上升，通信业成了盈利行业。
1993年以后为第三个时期。这个时期资费政策的特点，一是竞争原则开始成为确定资
费的基本原则。这与明确放开通信业务及与联通的竞争有关。二是进一步调整资费结构，
1996年12月1日以后提升市话价格，允许初装费下浮降低某些档次的长话费和国际通话费；
随本地网发展，制定本地网资费标准。三是允许地方征收附加费。
中国现行资费政策及管理体制的特点是：以指令价为主，指导价和市场价为辅；对指
令价、指导价都实行国家和省两级管理，如属于指令价（国家定价）的地方电话费，初装
费范围、通话费中准价均由国家定，具体的初装费、通话费、附加费由省在国家规定的范
围内确定；以价格管理
部门的管理为主，电信管理部门的管理为辅；还未真正建立与竞争性的电信体制相适应的
资费管理政策，联通和中国电信关于互联互通费用的争论，放开经营领域非电信部门企业
与电信部门企业就接入费、服务费的争论都反映有关的政策极为薄弱，各方面分歧很大。
有关具体情况见表3。
?nbsp;表3主要电信业务价格（资费）的分类和管理体制
电话a
地方电话（含市话）
初装费：国家计委、邮电部确定费用范围，省物价局、邮电局定价
通话费：国家计委、邮电部确定中准价和浮动范围（＋20％，省物价局、邮电局定价
附加费：省物价局、邮电局定价,国家规定浮动范围（＋30％）
长途电话
通话费：国家计委、邮电部定价
附加费：省物价局、邮电局定价,国家规定浮动范围（＋30％）
国际电话
通话费：邮电部为主、国家计委参与定价
附加费：96年已取消
移动电话b
手机：国家计委、邮电部规定不得低于进价
入网费：国家计委、邮电部确定价格范围，省物价局、邮电局定价，允许企业浮动＋20％
通话费d：邮电部定价，但实际上企业可以浮动
漫游费d：邮电部定价，但实际上企业可以浮动
月租费：邮电部定价
无线寻呼
寻呼机c：没有明确规定
服务费b（包括中文机、数字机）：省物价局、邮电局确定最低价
其它服务
互联网络
网络商中继线租费a：邮电部、国家计委定价
网络商互联网络接入费：
用户服务费c：无规定，企业定价
用户初装费c：无规定，企业定价
说明：①a为指令价（国家定价），b为指导价，c为市场价（企业定价）。②d按规定为邮
电部定价，但实际上企业常用优惠服务价的方式浮动价格。
资料来源：有关价格文件和原国家计委价格费用处官员1998年4月的介绍。
四、中国电信业的发展和企业
4.1迅速发展的中国电信业
改革以来，中国电信业迅速发展。每百人拥有的电话机部数，1981年为0.45部，1985
年为0.60部，1990年为1.1部，1996年上升到6.33倍，16年上升约13倍。电信业务收入1985
年为20多亿元，1990年为110亿元，1996年为1209亿元，11年上升60倍。如表4所示，90年
代以后电信业的各个方面：业务量和收入、服务项目和普及率网络规模和技术水平等都发
展很快。
表4中国电信业发展数据
项目 1990 1995 1996
电信
电信业务总量（亿元〕 109.5 873.3 1208.8
长途电话（亿次〕 10.6 97 122.4
本地电话户数（万户〕 685.0 4069 5494.7
市话户数（万户〕 538.4 3263.6 4277.8
住宅电话 152.7 2900 3224.6
移动电话 1.8 363 685.5
无线寻呼 43.7 1743 2541
分组交换 2.8 5.7
电子信箱 5093 9888
数字数据用户（DDN〕 1.7 5.2
Internet 0.7 3.4
城乡交换机总容量 2025.9 8510 10864
其中程控交换机 7998
局用交换机总容量 1200.7 7096 9319
其中程控交换机 359.2 5350
长途自动交换机容量 16.1 340.8 426
（万路端?BR>长途光缆总长度 0.33 10 13.13
（万波长/公里)
城乡本地光缆总长度(万公里) 40
数字微波线路长度 1.05 5.65 7.15
全国城乡电话机总数 1275.3 5662 7753
(万部)
电话普及率(部/百人) 1.1 4.66 6.33
城市电话普及率 6.4 17.0 22
(部/百人)
说明：为1997年6月数，含移动电话数。
资料来源：见邮电部（1997）见邓寿鹏（1997）。
?nbsp;80年代，特别是90年代以来中国电信业迅猛发展的主要原因是：
国民经济稳定持续发展，居民收入大幅增长；通信服务的商品化和价费政策调整使通
信业从60－70年代的长期亏损变为收益很好的行业，刺激和支持了电信业的发展；通信技
术的进步促使通信服务更快发展；国家制定各种政策支持电信业的发展；通信业引入竞争
是近年电信业迅速发展的重要原因，竞争成效目前集中体现在移动电话和寻呼通信的迅速
发展及价格下降、服务水准提高上。
?nbsp;4.2中国电信业的企业及市场结构
?nbsp;1993年以后中国电信企业迅速增加，中国电信企业数约3000家。但在不同的电信业务
市场，企业的数量和竞争格局，即市场结构有所不同（见表5）：国际长途电话仍由中国
电信独家垄断经营，同时，中国联通正在要求国务院批准该公司经营国际长途电话业务?BR>国内长途电话和地方电话业务，由中国电信和中国联通两家经营。但直到1997年，联通在
少数地区开始经营。总体上看，在全国范围内，电话业务实际上仍由中国电信垄断经营。
蜂窝式移动电话中有中国电信、中国联通和长城通信3家企业，但中国电信市场份额极高，
长城通信刚刚起步。无线寻呼企业很多，达2159家之多，但中国电信企业市场份额达6成
以上。其它放开经营电信业务领域，企业众多，但在多数领域，中国电信系统或邮电系统
的企业居市场主导地位。
表5中国电信业的企业（按业务划分）
业务 企业数 市场特点
1994年 1997年
国际长途电话 (国营) 1(国营) 全国垄断
国内长途电话 1(国营)?nbsp; 2(国营、国有) 全国基本垄断
本地电话 1(国营) 2(国有) 全国基本垄断
900兆蜂窝移动电话 2(国有) 2(国营、国有) 全国双寡头竞争*
数字传输 1(国营) 1(国营) 全国垄断
民用通信卫星转发器 1(国营) 3(国营、国有) 全国双寡头竞争
无线寻呼 1738 2159 竞争
800兆集群无线电话 96 137
450兆移动 75 42
国内甚小天线卫星终端通信(VSAT) 14 22 竞争
电话信息服务 89 301 竞争
计算机信息服务 89 194 竞争
说明：
①（）内为从事该业务的企业性质，国营指中国电信，国有指有限责任公司式的中国联通
，无（）的表明从事该业务的企业形式多样或资料不详。
②市场特点为笔者的大致判断。③*1995年成立的长城通信也在某些地区进行移动电话业务
（CDMA方式），但份额很小。
资料来源：有关部门
4.3中国电信和联通〖9〗
中国电信业最大的企业是中国电信，另一家重要企业是联通。
?nbsp;中国电信（ChinaTelecom），即中国邮电电信总局，又称国家电信总局，原为邮电部内
的负责全国电信业务的管理和运营的机构，1994年从邮电部中独立并作为企业法人登记。
中国电信继承了邮电部过去管理的主要电信业务及有关资产，成为中国最大的电信企业。
控制和运营管理全国的公用通信网（主要是长途和地方、市内电话网）。在电话和各种新
的通信业务领域，拥有垄断性的或控制性的市场份额。收入巨大，1996年其电信业务总量
和收入按中央国有企业口径计算分别高达996亿元和934亿元，占全国份额80％以上，1997
年电信业务收入估计已超过1500亿元。收益良好，用营业收支差额与全部收入之比估计营
业收入的毛利润率，根据1996年数据，毛利润率超过20％。
电信业务收入已明显多样化，1996年电信收入比例，国内长途28.7%，市话23.4%,移动
电话21.5%，国际和港澳长途13.9%（其中国际9.0%），无线寻呼5.8%，电报0.2%，其它
6.5%。公布的中国电信的收入、资产、市份额等数据包括各地电信局的数据，各地电信局
也对外自称中国电信。但通
常所说的中国电信，至少到1998年初，还不是一家真正的企业，实际上是一个由邮电部直
接控制的，以中国电信为名义的，国家电信总局为业务和技术负责单位的，以经营邮电部
的电信局系统业务为主要活动的，由国家电信总局和地方电信局组成的法人（企业及事业
单位的）体系。
?nbsp;从体制上看，中国电信企业体系有两个显著特点。
?nbsp;一是从国家电信总局到地方电信局都受到邮电部及省邮电局的控制，存在如图1所示
的政企不分。
图1：邮电管理部门和电信局的关系(略）
二是80年代初以来推行的一系列的以扩大省局、地方电信局经营和财务权限为核心
“行政性分权”措施，对省邮电局实行部省“双重领导”等原因，由于建设和业务上的分
工，地方电信局有较大的独立性，即名义上地方电信局是中央国有企业的地方分支机构，
但实际上有相当大的独立利益。
1997年引起中外金融界和通信业界高度关注的事，是邮电部所属的中国电信（香港）
有限公司（ChinaTelecom(HK)Ltd，注册于英属维尔京群岛）在香港、纽约公开招股并挂
牌上市。该公司成立于1997年3月，9月注入中国电信在广东、浙江两省的移动电话业务。
首次公募向境外策略投资者?BR>公众出售26亿股，每股11.68港元，P/E值为27.5，国际配售部分超额认购逾20倍，香港公
开发行超额认购愈30倍，共募集资金306亿港元，约42亿美元。上市后的中国电信（香港）
公司的股权和主要经营性资产的结构如图2所示。上市前资产重组的实质是将地方电信局
持有的移动通信业务和资产分离并上收为邮电部直接持有的资产，而后通过国家电信总局
和邮电部在香港设立的天波公司注入中国电信（香港）公司。中国电信（香港）公司成功
上市表明，中国电信的企业，按现代制度和国际公认准则改组上市，能利用国际资本市场
融得巨额资金。
图2：中国电信（香港）公司的股权关系（略）
?nbsp;中国电信无疑前景巨大，因为它拥有完整的遍布全国的通信网络和较先进的技术体系
和控制性份额的客户资源。制约中国电信发展的主要问题有：政企不分，系统内部关系不
顺，垄断性的市场地位易降低企业的效率等。
?nbsp;中国联合通信有限公司（ChinaUnicom，简称联通），成立于1994年7月19日。公司主
要发起单位为电子部、电力部、铁道部。公司成立后的资本金和股份结构曾有所调整。目
前的注册资本为13亿元，公司主要股东及其所持股份比例如表9所示。
表9中国联通的股东结构（％，至1998年3月以前）
股东 股份比例 股东 股份比例 股东 股份比例
电子部 13.4 中化进出口 6.0 凯奇通讯 6.0
电力部 7.5 华能 6.0 上海科技投资 6.0
铁道部 7.1 华润 6.0 广州华南投资 6.0
中信 6.0 招商局 6.0 福建外贸中心 6.0
光大 6.0 中技进出口 6.0 大连万事通 6.0
说明：三个部分别通过华通、国电通讯中心、铁道部通讯中心持股。
资料来源：联通公司提供。
联通目前的市场地位还很弱，至1997年底，移动电话市场占有率仅2％（按数字移动电
话计算为5％），无线寻呼市占有率也仅1－2％，长途电话业务实际上尚未展开，本地电
话网业务在天津市刚刚启动，在重庆、成都、西安尚在建设。由于得到国家支持，联通目
前已在100多个城市建设和建成GSM移动电话网络，与铁道、电力、军队合建和自建长途光
缆干线的工程进度加快，通信业务将会有较快的发展。中国联通到2000年的发展重点是联
通GSM数字移动电话和联通长途通信项目。?nbsp;
1998年的发展目标为：以数字移动电话（GSM）为重点，在年底前基本建成以长江三角
、洲、珠江三角洲和环渤海地区为中心、覆盖全国重要省会城市和经济发达城市的GSM数
字移动电话网；加大长途通信网建设力度，力争年内在部分城市正式开展长话业务；积极
、稳妥地进行市话网的试点并适时地发展其它业务。
联通由于资金不足，采取特有的“外中中”的方式进行海外融资。即外国公司和一家
中国公司（通常是联通的股东公司或联通），设一家合作企业，合作企业进行地方网络台
站建设。建成后联通进行运营，合作公司提供服务。收入的一部分根据合同交给合作企业
。合同期满后，项目完全交给合作的中方。据有关资料，到1997年，联通用这个方法建成
了27个项目。
注解：
〖5〗见2000年的中国编写组（1989）《2000年的中国》第406页，中国社会科学出版社。
〖6〗张宇燕“国家放松管制的博弈――以中国联合通信有限公司的创建为例”（《经济
研究》1995，No.6）介绍了中国联通的成立过程及其意义，还分析了联通能够成立的原因。
〖7〗主要根据杨泰芳主编（1993）、程丽君（1997）“中国适当调整电信资费结构和标
准”（《中国电信》）及有关法规等编写。
〖8〗主要见邮电部（1997）。
〖9〗主要参考中国电信（1997）及根据联通的介绍。
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