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中国电信业的初步研究（上)
国务院发展研究中心企业经济研究部 陈小洪
电信业的特点、国外情况和中国电信业的体制
本文主要介绍改革以来，特别是90年代以来中国电信业的体制、政策及产业组织的基本情况，探讨发展中国电信业的基本政策，包括六个部分。第一节是电信业的若干经济特点及国外的有关情况，提供研究中国电信业的必要的背景资料。第二节主要介绍80年代以来中国电信业的管理体制及
变化情况。第三节介绍中国电信业的主要管理政策及其变化。第四节主要介绍中国电信业的发展情况、市场结构特点及中国电信、联通两家企业的情况。第五节以移动通信、寻呼业务为中心，以市场结构为重点，介绍中国电信业产业组织的一些特点。第六节讨论中国电信业发展政策的基本
框架及若干政策。
?nbsp;一、背景：电信业的若干经济特点及国外情况
?nbsp;1.1电信业的若干经济特点
?nbsp; 根据现代经济学的研究，电信业是特殊的网络产业，有以下几个值得注意的经济特点〔1〕。
需求的网络规模效益，即电信网络有参加者越多参加者收益越大，进而参加者更多
的特点。这种基于需求的规模效益，与通常从供给角度理解的规模效益含义不同。由于这
一特点，已有网络是新进者的重大进入障碍，拥有主要网络的公司相对新进入者会有极大
的优势。互联互通意义重大。这不仅是由于通信网络的规模效益使得新进入者的网必须和
已有网联通才能生存，而且是因为通信网具有部分公共资本的特点，互联互通使通信网络
的正的外部性显著。
信息不对称是现代经济学的重要概念。电信业的信息不对称主要表现在两个方面，一
是随着技术进步，政府和消费者日益难于掌握电信业的真实成本，政府监管作用有限；二
是电信企业的信息也显著不对称，如同时握有长话市话系统的垂直一体化的企业将能掌握
只有长话电信企业的客户的许多情况，双方讨论互联互通费用价格时，前者将有显著的信
息优势。不对称管制（asymmetric regulation），主要指对握有控制性的网络的已有电信
企业比对新进入的电信企业实行更严格的管制。实行这种政策的主要原因是存在有利于前
者的信息不对称，已有网络是后者进入的重大障碍，而前者的优势一般是在政府垄断或特
许垄断的情况下形成的。
电信网络有社会公共资本的特点，电信业要引入竞争，同时要保证电信业的普遍服务
功能。
1.2国外电信业体系的基本特点〔2〕
80年代初以前，国外电信业体制有两个基本特点：电信业是管制性产业，受政府严格
管制；垄断体制，即基本电信业务由一家企业（或法人组织）经营和运作。但各国具体情
况不尽一致：美国的管制机构包括FCC（联邦通信委员会）、司法部、州公益事业委员会多
个机构，而其它的国家大都是一个机构，如邮电部；虽然都是垄断体制，但美国AT&T是私
人股份公司，而日欧电信部门是国有企业。
?nbsp;表1 美日英德法电信业体制和产业组织（70年代以来）
美国
管理机构：FCC、州公益事业委员会分别负责国际州际和州内电信业管制，
司法部负责实施反垄断法的管制
产业组织：AT&T基本垄断州间和州内的电话，存在和AT&T相联的独立市话公司
→长话引入竞争（1984年AT&T分解），市话区域垄断
→1996年对通信法进行重大修改，全面竞争、鼓励合并。
日本
管理机构：邮政省
产业组织：电电公社（旧NTT）和KDD分别垄断国内和国际通信业务
→长话引入竞争（1985年），市话区域垄断
→NTT业务转给由其持股但独立的2家市话子公司和1家长话公司（1999年实施）。
企业： 电电公社，特殊法人（国有）
→民营化转为股份公司NTT（1985年）
→上市，出让34.5%国家股份（1986年）；KDD，股份制特殊法人
→已出让国家全部股份。
英国
管理机构：贸易产业部
→电信厅（1984）
产业组织：BT垄断
→双寡头竞争（1984）
→多头竞争（1991）
企业： BT，国有独立法人
→股份公司，出售50.2％股份（1984）
→出让全部股份，仅保留黄金股（1991）。
法国
管理机构：邮电部
→电信管制局（1997）
产业组织：全面垄断
→VAN自由化、移动通信竞争（1987）
→基本电信业务竞争（1998）
企业： 政府直营电信事业（邮电部PTT）
→独立国有法人（FT，1991）
→股份公司（1996）。
德国
管理机构：邮电部
→经济部专业局（拟于1998年实施）
产业组织：全面垄断
→部分业务自由化
→1998年基本通信领域引入竞争
企业： 政府直营电信事业（邮电部DBP）
→独立国有法人（DT，1990）
→股份公司（1995）
→股票上市（1996）
资料来源：根据（株）情报通信研究所（1996）第3、4章、来国柱(1998)、赵小凡（1998）等。
?nbsp;导致差别的主要原因，一是美国的电信业是靠私人企业（及企业兼并）和政府的许可
制发展起来的，而其它国家的电信业是作为国家基础产业在政府的直接投资和管理下发展
起来的；二是美国和日欧管理电信业的法律框架不同。
在80年代初以前，日欧管理电信业的基本法律是电信法（或通信法），根据法律，国
家特定机构独家垄断负责电信业务；根据“适用除外”原则，明确反垄断法不适用于电信
业。而在美国，反垄断法也适用于电信业，但通信法允许FCC从“公共利益和需要”的角
度对电信业实行许可管理。通过许可制，AT&T事实上获得了独占地位，但是：
①AT&T没有得到法定独占地位?BR> ②当FCC调整具体的许可规定，电信业可能引入竞争，此外反垄断法一直适用于电信业；
③FCC的决定要接受法院司法审查，包括反垄断法的约束；
④AT&T是私人公司，允许其独家垄断时，对AT&T的其它业务（如计算机信息服务）有
严格的限制。
因此在80年代初以前，美国电信业已不同程度地引入竞争。如1965年FCC根据法院的裁
决，按MCI申请，最终同意命令AT&T的公共通信网和MCI的微波通信网联接，即事实上在长
途通信领域引入竞争。
?nbsp;表1展示了80年代以来国外电信业变化的基本脉络，其基本特点如下:
由垄断变为竞争这个变化始于美国。1984年根据司法部和AT&T1982年的和解协议，AT&T
被分解，保留长途通信部门，原贝尔系统的地方通信公司组成22个地区贝尔公司（BOC）?BR>分别由7家地域性的公司（RHC）持股,和AT&T分离、独立经营，允许其它的公司经营长途通
信业务。1996年美国再次修改电信法，允许电信公司和有线电视、卫星通信等公司业务交叉，
全面引入竞争。80年代初以后到90年代英、日、德、法先后引入竞争。开始竞争时的市场
收入份额美国AT&T为90.1%，日本NTT和英国BT几乎为100%，而到1993年，ATT和BT的份额已
分别降到58.5%和73.4％(仅长话),NTT在1994年降至87.8%（含NTT垄断的市话）。
民营化即欧日主要电信企业由国有企业变为股票上市的股份公司。目前英国的BT中国
家仅保留黄金股。日本的NTT政府仍持股65.5%，以后政府最低持股份额可降至为1/3。法国
电信已出让23％国有股份，最终国家仍将保持51％的股份。德国电信1996年已卖掉25％的
国有股份。 ?nbsp;
国际化一是逐步开放国内电信市场，美国、英国已允许国外电信企业经过批准在本国
境内经营电信业务。1997年2月WTO通过《关于基本电信自由化的协议》后，德、法在1998
年1月1日以后也允许国外电信企业用合资方式经营国内电信业务。二是电信企业跨国资本
结合日益普遍。三是业务的国际协调，如欧洲国家为使移动通信制式统一提出GSM标准，
以后GSM制式又从欧洲推广到东欧、亚洲和非洲，成为世界移动通信系统的主流制式。
导致上述变化的原因除体制政策调整、市场和需求变化、经济国际化等因素外，最主
要的原因是以微电子、计算机为代表的技术的巨大的进步。对通信业影响最大的技术是数
字交换机、软件、光纤的发展及微波通信、移动通信、卫星通信等新通讯方式的发展。
今后对通信业影响重大的技术主要是卫星通信、移动通信、光纤传输系统及宽带
B-ISDN技术的发展；从通信服务的角度看，最主要的变化是依托技术进步的服务和技术的
融合--通信和情报处理的融合、通信和广播电视的融合、通信和多媒体的融合及法律调整
；电信业的竞争将会更激烈，由于技术进步和产业融合，电信业及与其有关的跨行业兼并
（如电信公司兼并有线电视公司）将更为多见，会出现无论规模还是业务范围都与现有电
信企业不同的新型巨人企业；国际化进程会加快，电信业的竞争将成为真正的国际竞争和
全球竞争。
?nbsp;二、中国电信业的体制
?nbsp;2.1主管机构〔3〕
至1998年3月，中国电信业的管理机构主要是邮电部，其次是负责无线电管理的国家无
线电管理委员会和负责价格管理的国家计委物价管理部门。1998年3月以后，电信业主要的
管理机构是信息产业部，其次是国家发展计划委员会的价格司。1998年3月以前省（含自治
区、直辖市）设邮电管理局和无线电管理委员会，分别负责辖区内的电信业管理和无线电
管理，省以下不设无线电管理机构。
国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部共同负责价格
管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部具体实施价格管理。根据1998年3月全国人民代
表大会通过的机构改革方案，邮电部、电子部和国家无线电管理委员会合并成为信息产业
部。该部的任务是
①发展电子、通信、软件产业，推进经济和社会服务的情报化进程；
②制定有关产业的发展计划、政策和法规；
③负责通信干线、电视电台网络、专用网络的规划和管理；
④合理分配资源，防止重复建设，确保情报安全等。部内设电信管理局负责全国电信
业管理，设无线电管理局负责无线电管理。同时国家计委改为国家发展计划委员会，内设
的价格司和价格监查司仍负责电信业价格政策的制定及有关管理。
?nbsp;2.2以中央为主的两级管理〔3〕
?nbsp;中国对电信业实行中央和省（含自治区、直辖市）二级管理体制。省以下的电信管理
机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。
?nbsp;至1998年3月以前邮电部和省邮电局管理权限的划分大致是：
?nbsp;邮电部负责电信业发展的全国规划（特别是通信干线规划），全国性的年度计划，政
策法规的制定。省邮电局根据全国规划制定省内电信事业的发展规划、编制年度计划，根
据国家政策法规制订地方的补充性规定。
在电信业进入管理方面，邮电部进行跨省电信业务的申报许可管理，省邮电局进行省
内电信业务的申报、许可管理。
?nbsp;在电信资费管理方面，基本电信业务的基本价费、放开电信业务的价格政策由国家计
委和邮电部决定或管理，基本电信业务的辅助价费和放开电信业务的价费在邮电部和计委
规定的政策范围内可由省物价局和省邮电局管理（详情见表3）。
?nbsp;在电信网建设方面，邮电部负责通信干线的建设（主要指电信网中一级中心、二级中
心间及一级中心与境外的通信网络，〔4〕 省邮电局及其以下的电信部门（如省会市电信
局和市电信局）负责省内和地方通信网络（主要指二级中心与其以下的长途交换中心乃至
端局、用户终端间的网路）〔4〕的建设。
中国实行两级管理体制，但对省邮电管理局（省无线电管理委员会）实行的是以邮电
部为主的双重领导管理体制。“双重领导”体制中省市政府对地方邮电局和电信局的“领
导”主要是在授权范围内，地方政府有决定和管理部门电信业务和项目的资费的权限，对
放开经营电信业务实质上有部分管理权。
80年代初以前，中国对电信业实行完全的垂直领导，以后由于中央财力困难及为调动
地方积极性，逐步明确实行“双重领导”体制。实行“双重领导”调动了地方办电信的积
极性：
①建立通信建设领导小组等机构加强对电信工作的领导；
②制定地方通信发展规划，在省内及地方通信网资金筹集方面，颁布支持电信发展的
地方法规；
③用多种方式支持电信筹资，包括在国家规定的权限内按有利电信发展的原则决定电
信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还
（或担保偿还）、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等；
④在通信工程选址、征地、物资供应等方面给予支持；
⑤支持农村通信发展。
实行“双重领导”体制支持了中国电信事业的发展。如表2所示，在80年代中期以前，
电信业投资70--80％来自邮电部的投资，而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为
1/4左右。来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地
方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持。如表2所示，最主
要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金
额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。其它重要的资金来源包
括外资（主要是外商的卖方信贷、以收入分成为条件的融资）、国内借贷，地方政府要求
银行贷款、承诺偿还部分债务往往是地方局获得融资的基本条件。
?nbsp;表2 中国邮电部门的投资及其来源
时期 数资额（亿元〕 构成（％）财政 贷款 外资 自筹 其中邮电部
1983年 9.5 ?nbsp;86.0
1984年 13.5 84.3
1985年 19.3 80.2
“六五”（1981－1985〕 58.6 24.4 4.3 0.6 51.9
“七五”（1986－1990） 201.9 27.7 10.6 8.4 61.4 56.6
“八五”〔1991－1995） 2380.6 27.7 8.7 16.9 70.6 25.6
?nbsp;资料来源：根据何霞“邮电部门投资宏观结构分析与展望”(《通信市场研究》1996，NO.1)；
高平“八五期间我国邮电投资状况分析”?nbsp;(《通信市场研究》，1997，NO.6)的有关数据。
2.3“企业体制”：逐渐企业化和政企不分〔3〕
电信局的企业化进程始于80年代初。1981年初邮电部开始推进强化省局、市局经营机
制的各项改革，包括对省局在计划、财务、收入分配方面实行许多扩权措施。1984年大幅
度缩小指令性计划的范围。1987年各省局及下面各局开始实行各种形式的经营责任制。
1994年国家电信局从邮电部独立，第二年作了企业登记。
但是至今为止从事电信经营业务的电信局还不是真正的与邮电管理部门相独立的企业，
名为企业的中国电信实际上是一个邮电部控制的业务运营法人体。电信总局独立经营、独
立承担责任的企业性质主要体现在对国际和长途网、移动通信的运营管理上，及独立负责
国内一级干线的工程建。电信总局对全国电信网有保证电信网不断发展和完整、统一、
畅通的责任，但对省会局及以下的局只有业务和技术领导的责任（实质是邮电部委托执行
技术行政管理），并不承担明确的发展责任，也无明确的财产权责关系，尽管省会局及以
下局也称为中央企业。在这种情况下，国家电信总局对省会局及地方局的直接控制是有限
的，在人事、财务、业务资金等方面，必须通过邮电部和省邮电管理局，才能有效协调有
关关系。
?nbsp;各地电信局也存在政企不分的问题，它既是电信业务的经营实体，又要承担某些电信
业的管理职能（主要是执行性的职能），在人事、财务、业务资金方面要接受省邮电管理
局的管理。
电信业政企不分的重要原因之一是由于各地电信局收入、支出不平衡，而电信业是全
程全网服务，一直存在：A、电信补邮政，B、发达地区补欠发达地区，C、长话补市话等
交叉补贴。交叉补贴由邮电部进行管理。因此国家电信总局对地方电信局无法建立明确的
财产和财务控制手段，只能通过邮电部和省邮电管理局的行政手段协调有关利益。各地电
信局从当地获得的电信收入要按规定的系数上交部分给邮电部或得到邮电部的补贴。
国外电信企业也曾有交叉补贴问题，但没有中国这样复杂，笔者认为中外差别大的主
要原因是：
①政企关系一直不顺，包括电信业在内的邮电业1979年以后开始实行内部专业核算和
分级核算，但政企关系从未真正理顺，而美日等国电信企业（或法人）与政府的财产、财
务关系是清楚的；
②受中国现行国有资产管理体制的产权关系不清楚问题的制约，及1980年后对电信业
实行“双重领导”政策的影响，中国各省会局的独立性远大于国外电信企业地方分支机构
所具有的相对独立性。
注解：
〔1〕本节介绍的概念，主要参考林敏彦（1992）第2章和林敏彦（1994）第4、5章。
美国FCC关于不对称管制的报告介绍了经济学家R.Schmalensee、K.Arrow等的见解，转自
南部鹤彦（1986）第8章及林敏彦编（1994）第5、6章。指出电信网络的需求规模效益、
公共资本特点等的经济学家有美国贝尔的经济学家Elim.Noam以及日本学者林一郎，见
林一郎（1989、1998）。
〔2〕主要根据W.Adams（1986）第8章、南部鹤彦（1986）第8章、林敏彦编（1994）第2
和3章、情报通信研究所（1996）第4章、来国柱（1998）、赵小凡（1998）等文献编写。
〔3〕本节主要参考邮电部（1997）、余晖（1997）、杨泰芳主编（1993）及有关法律法规。
〔4〕电话网是本地网和长途网上组织开放电话业务的网络。长途网设置一、二、三级交
换中心，本地网（市话网）设置汇接局和连接用户的端局。一、二级中心设在31个省会城
市和直辖市，北京、上海、等6市电信局为一级汇接中心。根据果明实《现代电信网组织管
理》（人民邮电出版社，1996）第9－13页及邮电部技术经济研究中心王红梅介绍。
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轻轻地我走了
正如我轻轻地来
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