从监督走向制约
——法院内部审判监督制度改革初探
薛阿平 姚旭斌
法院实行内部审判监督，其目的无非在于通过对审判组织审判权
的监督和控制，保证审判活动依法进行，防止或纠正错误裁判，确保
司法公正，要实现这一目的，就要求审判监督制度本身科学合理并能
最大限度地发挥作用。那么，我们现行的审判监督制度的合理性及其
实施状况如何呢？
内部审判监督现状分析
一、现行内部审判监督制度的主栗形式及缺陷分析。
目前，法院内部审判监督主要有以下几种形式：
1.依审判监督程序对生效裁判进行监督。即各级人民法院院长对
本院已经发生法律效力的判决、栽定，发现确有错误，认为需要再审
的，提交审判委员会讨论决定；最高人民法院对地方各级人民法院已
经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发
生法律效力的判决、裁定，发现确有错误有权提审或指令下级法院再
审。2.上级法院对下级法院非程序性的监督。即上级法院主动介人下
级法院正在审理的具体案件，进行个案监督，实行案件报告制度和督
办制度。3.庭长、主管院长对具体案件的监督。主要是案件的汇报和
审批制度。4.审判委员会的监督。5.以立审分开、审监分开的形式实
行各部门之间的监督。6.实行违法审判责任追究。
对上述几种监督形式及其运行效果进行分析，可以发现现行内部
审判监督制度主要存在下列缺陷：
（一）注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判权运行过程的
合理、有效的控制。
对已结案件进行质量检查，按照审判监督程序纠正错误裁判、对
违法审判人员进行责任追究，这都是错误裁判生效以后或不良后果造
成以后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不足以消除已经造成
的不良影响。而且，这些措施有效性和贯彻落实方面也存在许多问题
。例如：质量检查，以几个即将退休的人员对全院审结的案件进行全
面检查是不可能的。检查只能局限于某个方面。质量检查尽管对于提
高审判人员的质量意识起到了积极作用，但是这种措施对于制约审判
权并防止错误裁判的出现所起的作用是很有限的。特别是对于恶意滥
用审判权的情况难以起到制约作用。而违法审判责任追究制度目前尚
未得到落实。由于审判权的核心是对实体问题的裁判权，因此实行立
案分开，对于裁判权的制约作用地是有限的，难以有效地防止裁判不
公的情况发生。目前，对于审判权运行过程进行监控的手段；主要是
上级法院、庭长、院长、审判委员会的监督，但是这些监督只能及于
某些案件，而不可能覆盖全部案件，而且，这种监督手段也存在诸多
不合理之处，这将在下面具体论述。因此，目前我们对于审判权的运
行过程，还缺乏全面合理而有效的监控手段。
（二）监督的行政化特征十分明显，不符合审判活动的基本原则
。
上级法院对下级法院审理的案件以非法定程序的形式进行监督指
导，下级法院必须执行，庭长、院长、审判委员会对审判组织就具体
案件提出的处理意见，审判组织必须执行，这是一种基于级别、职务
上的高低而产生的领导和服从关系，与行政机关处埋决定的运作程序
极为相似，这种监督的行政化，不符合审判活动的基本原则。
在许多国家，司法活动仅指法院的审判活动。司法的职能是解决
各种社会关系的主体发生的法律上的争议，并作出最终的裁决，从而
维护社会的合法状态，法院因此而成为社会正义的象征。正因为司法
担负如此的重任，所以，公正就成为司法最本质的要求。司法的职能
和公正的本质要求决定了司法活动有被大多数国家普遍接受的一些特
有的原则：
1.独立审判原则。没有独立，则审判将受到来自各方面的干扰，
其结果往往是法官不能依照法律自主作出裁判而受制于外在的力量，
导致审理权与裁判权分离，难以保证裁判结果的公正性和客观性。独
立审判，是实现司法公正最基本的前提。独立审判，不仅指法院的外
部独立，即法院审判案件不受任何机关、团体和个人的干涉，而且还
包括法院的内部独立。所谓内部独立是指法官审理案件应独立于其同
事和上级，在审判案件时，法官互不隶属，以其独立见解或以合议庭
多数人的见解作出裁判。内部独立表现在：①法官审判案件不受同级
法院中高职级法官和行政领导的行政命令指挥。②上下级法院之间是
层级监督关系而非层级领导关系，上级法院对下级法院不能象上级行
政机关对下级行政机关一样发布命令。上级法院的监督必须严格按照
法定程序进行。
2.直接言词原则。司法公正，唯以直接言词原则进行审判才能实
现。直接言词原则不仅要求当事人的陈述和举证在法庭上进行，而且
要求对案件作出裁判的法官必须自始至终参加审判，并在亲自对证据
调查采纳的基础上作出裁判，使审与判的全过程在法庭上进行，保证
审判过程的公开性而非秘密进行。直接言词原则之下实现的公正，不
仅是案件处理结果的公正，而且这种公正的形成过程和结果是让当事
人和公众看得见的。
审判监督，以保障司法公正为目的，作为司法活动的组成部分，
同样必须符合基于司法公正性要求而产生的司法活动的一般原则。否
则，出发点再好，不仅难以达到保障司法公正的目的，反而可能带来
负面的影响，尽管从总体上讲，现行的上级法院、庭长、院长、审委
会的监督，在特定的历史条件下对于保证案件质量起到了积极作用，
但是稍加分析，就不难发现这些监督制度存在诸多与司法活动原则不
相符合之处：
1.上级法院对下级法院非法定程序形式的监督。违背了独立审判
原则，使二审终审制失去意义。审级的设置，是为了增加一道审核程
序，使裁判的作出更加审慎，减少错误。就二审终审制而言，二级法
院在整个程序中担当的角色是不同的，请求上级法院改变下级法院的
裁判是当事人的权利，实现这一权利的前提是两级法院之间相互独立
、各自作出裁判的过程相互分离。如果尚在一审程序，二审法院便提
前介人，对一审法院加以指导，作出指示，一审法院按此办理，这就
使两级法院就案件的处理结果在一审阶段就达成一致，当事人的上诉
变得毫无意义，二审终审实际上成为一审终审。因此，上级法院对下
级法院非程序性的监督，即使可以保证某些个案处理的正确性，但就
整个司法制度而言是极为不利的。
2.庭长、院长、审判委员会的监督，违背了直接言词原则，导致
审与判分离，使判决的形成处于一种非公开状态。庭长、院长、审判
委员会委员没有参加案件的直接审理，仅凭办案人员的汇报就对案件
实体处理作出决定。尽管他们都具有法官职务，但是在该具体案件中
，他们已失去了审理案件法官的特性，他们的决定也不再是法官的审
判活动，而只是一种行政决策活动。而直接听审的法官仅成为事实审
理官，甚至仅是当事人诉辩意见和相应证据的传递者。审与判实际上
已经分离了，这与直接言词原则关于“法官在亲自对证据调查采纳的
基础上作出裁判”的要求是背离的，同时，庭长、院长、审判委员会
定案的做法也与直接言词原则所要求的审判的公开性相违背。审判的
公开性既包括审判过程的公开，也包括审判人员的公开，这是为什么
要将合议庭组成人员告知当事人的原因所在。庭长、院长审判委员会
对案件处理所作的决定，实际上是他们在未参加开庭审理的情况下对
案件的又一次审理，而且是不公开进行。不仅过程不公开，人员也不
公开，既不要告知当事人，又不要在裁判文书上署名，当事人根本无
法行使回避权。因此，庭长、院长、审判委员会对案件审判进行把关
，并就实体处理作出决定的监督方式，虽然对提高案件质量起到了积
极的作用，但是由于其中存在的不合理因素，使这种监督方式也容易
产生暗箱操作，导致裁判不公。
（三）制度设计缺乏科学性，容易产生负面作用。
审判监督，是对法官不信任的产物，因为担心法官裁判不公，所
以需要监督。但是，在法官之上设立一个监督者并赋予监督者改变法
官处理意见的权力，以这样一种方式进行监督，并不科学。既然法官
的裁判可能错误，那么有什么理由使人相信监督者的指示和意见就一
定正确呢？从媒体披露的司法不公的案例看，往往牵涉到法院的行政
领导和更高一级法院，这些人恰恰是现行监督体制中的监督者。目前
较为盛行的地方和部门保护主义，来自某些组织、机关和个人的干涉
，往往也不是在最低层的法官身上产生作用。那么谁来监督监督者就
成为－个问题。现行的监督体制往往也会异化为一种责任分散体制。
下级法院向上级法院请示实体问题的处理意见，目的往往不在于接受
监督而在于转移责任，院长、庭长、审委会定案有时是为了分担“风
险”，正因为没有人必须对裁判结果负责，那么裁判不公又何妨呢？
以保障公正为目的的制度反而可能成为腐败得以滋生的土攘。
内部审判监督是否有必要存在
也许正是因为现行监督制度的诸多缺陷，所以有学者认为，在过
多的监督环节并不更有助于决策质量的提高，应该走出“监督情结”
的心理状态，“寻求无需监督的司法界”。无须监督而法官仍能保持
公正清廉的情况并非不存在。如二百多年来，美国法官这一外部管束
和监督最宽松的群体，却成为美国社会各种不同行业中最令人敬重、
最少腐败的一个；在英国，自1830年以来，法官从没有因为严重行为
不当而受到解职处分。但在一个国家可行的制度在另一个国家未必可
行。制度的运行效果离不开制度所处的环境。在我国，法官的职业化
程度还相当低，与职业化相关联的职业意识、行业规范、伦理准则及
行为方式均没有配套成型，以我国法官目前整体的业务素质和道德水
准，如果不能形成一套行之有效的对审判权制约的机制，很难说会出
现什么局面，特别是在审判方式改革不断深化、审判组织权力得到落
实的今天，对审判权的监督制约不仅必要，而且很迫切。在监督制约
机制中，内部的审判监督制约显得尤为重要，通过内部自律而达到的
司法公正远比通过外部监控所达到的司法公正更利于树立司法的权威
。如果通过检察院的抗诉、人大的个案监督、新闻舆论的监督之后，
法院纠正了－个错误裁判，人们不会认为那是法院司法公正，而只会
增加一次法院司法腐败的印象，无需外部监督而达到司法公正，才能
真正树立起法院的权威和形象。因此，作为法院来说，首要的是要寻
找一种更合理的内部制约机制，防止审判权的滥用，减少和避免问题
的出现。
改革内部审判监督制度的设想
实行内部审判监督制度改革的总体目标，应该是在克服现行审判
监督制度缺陷的基础上，建立一种以过程监控为主、后果追究为辅的
审判制约机制，重点在于通过审判权力之间的相互制约防止错误裁判
和违法审判活动的发生。具体而言：
－、由注重事后监督向注重对审理过程的监控转变，将制约机制
贯穿到案件审理的全过程。
1.实现审判环节的分权制衡，发挥各环节之间的相互制约作用。
如果立案、调查、开庭审判等权力全部属于某一个人，那么这个人就
容易将其个人不公正的意图贯彻到裁判结果之中。同时，在审判程序
以外设立监督者，其监督总不可能及于每个案件，因此，应该发挥每
个诉讼程序参与者的作用，实行分权，将权力授予多个程序参与者，
并通过各程序参与者之间的相互制约减少或避免权力集中而带来的腐
败。
①全面实行立审分开，将包括基层法庭在内的立案权统归立案庭
行使。通过立案权、审理权的相互制约，防止该立案而不立案、不该
立案而立案。
②成立审前准备组织，负责法律文书的送达、财产保全、当事人
证据的交换、必要的调查、安排开庭日期等工作。
③审判组织只负责案件的开庭审判、实行“禁止与当事人单方接
触原则”，除开庭审理外，审判组织成员不得以任何方式、在任何地
点接触当事人及其诉讼代理人，实行排序确定审判法官，当事人不得
选择法官。
通过实行审前准备与审判的分离，防止审判组织成员与当事人接
触而造成先入为主或进行私下交易，防止审判组织成员带有倾向性的
调查取证并将该证据运用到开庭审判之中而造成裁判不公。同时以审
判组织开庭审查的形式对审前准备组织的行为进行监督和制约。
2.充分发挥合议庭成员之间的相互制约作用。诉讼法规定的合议
庭的运行机制，本是一种很好的制约机制。但目前合议庭的作用并未
得到发挥，往往是合而不议，由主审人－人说了算，要改变这种状况
，必须实行合议庭成员的同等责任，同等追究。
3.发挥诉讼当事人的作用，以当事人的权利制约审判权。将当事
人的诉讼权利、法定程序对法官的要求以及审判纪律、审判人员行为
准则等以书面形式告知当事人，便于当事人对审判权的监督，同时适
当扩大当事人的权利范围，例如：一方当事人发现诉讼过程中法官与
另一方当事人单方接触或关系密切，可能影响裁判结果的公正性时，
赋予当事人申请回避权。
4.改变审判监督庭的职能，将审判监督庭的工作重点转移到对案
件审理过程的监控上来。
①限制自行提起再审程序的启动，节省审判监督人员的精力。除
非发现审判人员有故意枉法裁判，或裁判结果严重不公外，一般不自
行提起再审程序，因为司法活动具有被动性。当事人对自己的权利有
请求权和处分权。当事人如基于某种因素而不提出申请再审，法院无
须主动提起。况且再审并无助于司法权威的确立，司法权威的确立有
赖于司法的公正性和终局性，而公正性是相对的，对于某个法律问题
不同的人会有不同的认识，某些时候很难说一种认识是错误的而另一
种认识是正确的，但是，如果法院的生效裁判处于一种不确定状态，
随时可以被“翻”过来，这对司法权威绝对是一个损害。所以裁判稍
有错误或认识上有不同，无必要自行提起再审，应该将精力集中到对
审理过程的监控上。
②改现行的已结案件全面质量评查为随机抽查。全面评查既无必
要，也不可能深入，与其在结案后查一些表面问题，不如将精力集中
到裁判结果形成前的监督上，防止错误裁判的发生。
③授予审判监督庭对案件受理、审理、裁判等各环节的监督权，
由审判监督庭对案件审理进行跟踪监督。根据当事人或有关方面的反
映，调阅有关案件卷宗。要求承办人说明有关案件情况，询问当事人
及有关人员，旁听案件的开庭审理，或者对案件开庭情况进行随机抽
查，发现问题及时提请院长作出相应处理。但审判监督庭不得干涉被
监督案件的审判活动。
二、改变监督的行政化，以独立审判权制约监督权，防止监督权
的滥用。
1.上级法院未经法定程序，不得介人下级法院的案件审理。上级
法院可以对下级法院的审判活动进行监督，但这种监督应严格按照诉
讼程序进行，诉讼法已有的规定，已足以使上级法院对下级法院的审
判活动实施监督，如二审程序，审判监督程序中的指令再审和提审，
上级法院对下级法院审理中的一审案件认为需要由自己审理的，也可
以提审。因此，没有必要另辟蹊径介人下级法院的审理活动，让下级
法院按自己的意图裁判。以此防止某些人借上级法院监督之名行不公
正之实。
2.改革庭长、主管院长审批制度，由庭长、院长行使程序性监督
权，限制庭长、院长对实体问题的处理权。庭长、主管院长发现审判
人员的行为不符合诉讼法规定的，有权督促审判人员纠正，庭长、主
管院长通过旁听开庭审理，列席合议庭评议等形式发现审判人员实体
处理有可能错误的，可以发表自己的意见给审判组织参考，审判组织
坚持自己观点的，庭长、主管院长有权暂停诉讼程序的进行，并提请
院长提交审判委员会讨论。
3.改革审判委员会与审判组织之间的关系，由审判委员会对审判
组织的处理意见行使否决权而不行使变更权。审判委员会的职能应有
所改变，其主要精力不应再放在代替审判人员解决具体案件上，工作
重点应放在监督上，审委会委员应加强对案件审理过程的监督，审委
会讨论案件的重点，应是那些经过庭长、主管院长、审判监督庭监督
发现可能导致错误裁判而提请院长提交审委会讨论的案件。同时，审
委会讨论决定，审判组织必须执行的做法违背了公开审判原则、直接
言词原则，导致审判分离，也不足以避免审委会将不正确的处理意见
强加给审判组织而又无须承担任何责任的情况发生，应该加以改革。
审判组织不接受审委会意见而坚持自己观点的，应由审判委员会对审
判组织的意见行使否决权，并指定其他审判人员另行组成合议庭或由
持多数意见的审判委员会委员组成合议庭审理案件，合议庭对裁判结
果负责。
三、加强对错误裁判的责任追究，以责任制约权力。
审判活动是一种独立性很强的活动，仅靠制约机制，只能是减少
而不可能杜绝错误裁判的存在。因此，在审理过程对审判权加强制约
的同时，必须对错误裁判进行责任追究，以责任制约审判权。要使责
任追究制度真正起到作用，必须做到：
1.责任主体必须明确。
责任主体不明确，责任追究便无法落实，明确责任主体，也是促
使责任主体履行好自己职责（包括对他人监督制约职责）的重要手段
。应当明确审理各环节审判人员的责任，重点明确审判组织的责任。
如果庭长、主管院长、审判委员会同意审判组织错误意见的，或者庭
长、院长、审判委员会的错误意见被审判组织接受的，审判组织、庭
长、院长、审判委员会中作出错误决定的，都必须承担责任。审判监
督人员明知案件审理结果可能错误而末履行监督职责的，也应承担责
任。
2.适当扩大责任追究范围。
最高法院下发的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》仅
规定故意违反法律、法规或因违反法律、法规造成严重后果的才追究
责任。这种追究范围还不足以引起审判人员的必要重视。因此，追究
范围应适当扩大，对于审判工作中的一些差错，虽未造成严重后果，
也应给予必要的、与差错性质相适应的责任追究，以提高审判人员严
格依法进行审判活动的意识。
3.确定适应违法审判和工作差错追究职责要求的工作部门，负责
责任追究的具体工作。可以将法院监察部门和审判监督庭的职能、人
员合并起来，统归审判监督庭，便于使日常性的审判监督工作与违法
审判，工作差错的调查工作结合起来，提高工作效率和效果。目前法
院审判监督庭的人员状况，还不能适应工作要求。审判监督庭的人员
应该由业务素质高、审判经验丰富、职业道德良好的资深法官充任，
以保证监督工作的科学性、有效性和权威性。
同时，应设立由普通法官参与的责任追究委员会。行使对违法审
判人员、工作差错人员（包括庭长、院长、审判委员会委员在内）的
责任追究决定权。
制度即使优良，也有赖于人来发挥作用，法官的素质是至关重要
的。如果法官普遍不具备一个法官应具备的素质，那么由这些人来行
使审判权也好，行使监督制约权也好，其结果是仍难以保证公正的。
因此，要确保司法公正，在重视完善制约机制的同时，更要注重造就
一支具有较高专业素养和良好职业道德的职业化法官队伍，只有从依
靠外部监督、到依靠法院内部自律、最终到依靠法官内心自律而建立
起来的司法公正，才能久远地存在下去。
（作者单位：江苏省宜兴市人民法院）
注：引自《法学》1999年第9期。
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