论地方人大对司法机关进行个案监督的必要性与可行性
李永红 于晓青
地方各级人大能否对同级司法机关进行个案监督，争议较大。一般认为，司
法独立是法治的要求，权力机关虽然有权对司法机关进行工作监督，但是，这种
监督是宏观的即对司法机关的工作只作事后的总体监督，而不宜作微观的个案监
督，否则，司法独立将受损害，对法治化进程不利。事实上，只要从中国当今社
会的现实出发，就会发现，在行政权强大、司法权薄弱以及政与法不分、司法不
能自治的特殊历史条件下，人大对司法的监督非但无损司法独立，反而有助于司
法与法外因素的抗衡进而有利于司法公正的实现，个案监督作为人大监督司法的
一个形式，非但必要而且可行。尽管从制度上看，完善司法制度才是实现司法公
正的根本选择，但是，在目前情况下人大的个案监督可视为一种临时的权宜之计
。
一，必要性：
对于法治而言，司法公正是其必要要件，因为只有司法公正，才可能实现普
遍守法；正如立法民主才能制定良法一样，只有司法独立才能保障司法公正。然
而，司法独立仅仅是司法公正的必要条件而不是充分条件，符合法治化要求的司
法公正仅靠司法独立是不足以实现的，司法独立的含义是司法应当与社会保持必
要的距离，司法机关和司法人员应当在不受情绪化的社会舆论和法律外的社会力
量干扰的情况下依其专业知识和职业良知对案件事实、法律适用作出理性的、正
义的判断。因此，司法独立的实质是司法独立于情绪化力量和法律外力量的干扰
，并不意味着司法与社会完全隔绝。独立的司法还须受到法律设定的监督和制约
。
现在，司法的不公正（诸如司法腐败、司法专横和司法软弱）问题引起社会
各界的强烈关注。单就司法腐败而言，其原因并不在于司法人员智识的欠缺，也
不完全在于立法质量不高，主要原因是司法机关、司法人员故意为之即徇私枉法
，而司法机关、司法人员之所以背弃职业道德，固然有权势、亲情和利益的打压
与诱惑，但这外在的力量最终作用于司法并造成司法不公的事实，还是要通过司
法人员、司法机关的行为才能得逞，司法机关只要未被撤销、司法人员只要未被
罢免并未被强制，它们还是依然能够依其自由意志、凭其职业智识与良心公正司
法的。当一个司法机关、一个司法人员在受到上述法外因素干扰时，牵挂私益而
枉顾法理正义，作出悖法裁判，完全应当归责于司法者自己。因此，司法的独立
不必然导致公正，在独立的司法面前有两种相反的力量可能对司法产生影响：一
种是法外的干预，一种是法内的监督。前者的目的是使司法偏私，后者的目标是
使司法公正。当今之所以司法腐败让人忧虑，关键的原因在于法外干预力量强大
而法内监督力度薄弱，导致司法者屈从于权势亲情和私益。
既有的对司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判
的话，那么，法律监督体系是这样的：上有上一级法院的审判监督（二审、指令
再审或者提审），前有检察院的专门监督（抗诉），后有同级人大的工作监督（
质询评议、审查工作报告），内有本级院长的监督（提起监督程序），下有当事
人的制约（上诉）。上下前后内外的监督不可谓不周全，然为何依然不公？稍作
分析就不难发现，各种监督均有一定弊端即总有一部分案件通过以上监督是无法
得到公正处理的，或者说以上监督方法不一定在诉讼程序中有效发挥作用，这正
是地方人大个案监督的必要性所在。
首先，关于上级法院的监督。审判体制的行政化倾向使上下级法院之间的监
督关系逐渐演化为领导关系，人们不但未对这种状况感到不安，反而曾有过在法
院系统进行以上下级领导关系为内容的改革设想。领导关系是一种下级无条件服
从上级的关系，服从是其特征，独立是其大忌。法院体制的行政化倾向首先就体
现在下级法院往往对一些难以处理的案件向上级法院进行请示，请示导致二审演
变为一审，既然是上级法院已经批复了的，下级法院自会照办；如果判错了，上
级法院对下级法院的监督也就成了上级法院对其自身批复的监督，因此，也就成
了法院内部的自行监督。对于下级法院而言，上级的监督不存在了。
其次，关于同级检察院的监督。在刑事诉讼中，公检法三家处理关系的宪法
原则中有一项是“相互配合”，检察院对自己起诉的刑事案件往往以其起诉书为
标准来判断判决的正确与否。如果起诉错了，法院也照判了，一般而言，检察院
不会去行使抗诉权力的，而在现实生活中，由于公检法三家往往对一些重点案件
采取事先通气的办法先搭成一致，再分头行动，或者在党内的政法委员会会议上
产生共识，再分别办理。这样，检察院的错诉与法院的错判往往在事先的“相互
配合”中注定产生了。指望检察院在事后对错误判决进行抗诉无疑是一种奢望。
再次，关于院长的监督。由于法院内部实行的是分级负责制度，合议庭只是
“独立审理”，往往无直接“独立判决”之权，而不参加审理的院长的意见对判
决的形成却举足轻重。一个按照院长意见而判错了的案件，由院长来监督，效果
如何可想而知。
另外，关于当事人的上诉权利对审判的制约。上诉是司法实践中对法官产生
较大心理压力的因素，由于法院大多实行了岗位考核，这些考核又多把二审改判
或者发回重审作为扣分的依据，所以法官在审案时为了避免上诉尽量判决得合乎
当事人愿望以使当事人不上诉，从而避免被二审改判的可能。这样，重罪轻判的
情况就易于发生。由于它有利于作为当事人的被告人，故被告人当然不会上诉。
轻罪重判可以通过上诉通过二审进行纠正，重罪轻判只能由检察院抗诉得到纠正
，但是，检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严苛的条件，按照司法实践中的
说法，没有120%的把握，就不要抗诉。这就导致一部分案件无法进入二审程序。
最后，人大对法院的一般工作监督由于太过宏观而总使一些错案不能在这种
监督中得以纠正。人大的一般工作监督方式往往是按照年初的工作计划，由法院
先写好法院工作报告，由人大审查，为了使大会顺利进行，双方会共同努力使报
告获得通过。
以上表明，尽管监督之网看起来相当严密，但总是有一部分错案不能得到有
效避免。这些错案的受害人或者其家属便成为上访队伍中的一员。近年来，随着
信访工作的规范化，不准越级上访已经成为一项制度，上访人员也逐渐认识到与
其耗费资财往省里、中央去，还不如就近找人大申诉来得方便。于是，为个案处
理不公而向人大提出的申诉就多了起来，这就使人大个案监督的必要性更加迫切
。
二，可行性：
首先，法律上的可行性。
1,宪法依据。根据宪法和地方人大组织法的规定，公民有权向国家权力机关
提出对任何国家机关及其工作人员违法行使职权行为的控告、申诉和批评，宪法
并未就公民的这种权力作任何范围的限制，因此，公民向人大提出个案监督的请
求以实现公民对不公平司法的控告、申诉和批评则成为公民不可剥夺的一项宪法
权利。公民有此权利，则人大就有此职责来保障这一宪法权利的实现；如果人大
只受理公民的控告申诉批评而不作任何实质性的监督，仅仅一推或者一转了事，
则人大与普通的信访机构又有何区别？因此，人大进行个案监督是有宪法根据的
。
2，法律依据。人民检察院组织法第3条规定，在检察工作中遇有重大问题时
，如果检察长不同意多数检察委员会委员的意见，则应当提请同级人大常委会决
定。这就使人大对一些干扰较多的案件有了进行监督的程序法依据。因为在司法
实践中，检察长不同意多数委员意见的案件，往往就是有关方面施加压力的案件
，是否批捕、起诉或者抗诉，检察长可能因为参加过当地党政机关事先举行的有
关协调会或者联席会，这些会议作为政治的或者行政的会议，它遵守的是“个人
服从组织、少数服从多数”的原则，考虑得更多的是法律外的一些因素，往往更
强调处理方法的合理性而不太注重处理方法的合法性，因此检察长（同时作为党
组书记）按照上述组织纪律有责任把组织的意见落实到他所领导的检察院的工作
中去，即使他本人认为组织的决定可能是不当的，也不能例外。检察院在办理案
件过程中，具有法治精神和自主意识且有一定法律知识的承办检察官员可能会得
出与事先举行的联席会议不同的结论，由于各方关注此案，他会提出自己对案件
的处理意见，并建议中层负责人将案件提交给分管副检察长时要求召开检察委员
会对案件进行讨论。一般而言，现今的司法人员往往会认同这样一个判断：严格
地执行法律就是执行党的政策。同时检察委员会委员们不象检察长那样直接受到
党政机构有关联席会议精神的约束，于是他们往往会在检察委员会上表达各自真
实的意见。这样，多数委员不同意检察长意见（也即检察长不同意多数委员意见
）的情况就发生了。检察院组织法的规定开辟了防止检察长个人专断（也即防止
法外因素干扰案件处理）的法律渠道。人大对这种案件的监督不仅是个案监督，
而且是与案件办理过程同步的监督。
3，地方性法规依据。各省依据有关宪政法的规定，多制定有地方人大监督司
法工作的地方性法规，为人大监督检察院和法院的工作包括个案监督提供了具体
的法规依据。如《浙江省地方各级人大常委会监督司法工作的规定》于1989年就
已通过施行。其中相当多的条文规定了人大对两院进行个案监督的内容。
其次，操作上的可行性。人大进行个案监督有宪法、法律和地方性法规的依
据，因而不存在法律依据上的障碍，具有法律上的可行性。个案监督的目的是为
了司法公正，为了救济公民受损害的权利。那么，人大是否有可能负担起这样的
使命呢？回答应当是肯定的。
1,人大的法定职权决定了它与社会生活在细节问题上的相对超脱，因而与那
些阻力重重的个案往往没有利害关系，这使人大获得了对个案进行监督的道义上
的特殊优势。而政府机关则由于行使行政和执法职能，它必须主动介入社会生活
；在刑事诉讼领域，侦查机关和检察机关负有对犯罪行为的主动追诉之责，它也
必须主动介入社会。而人大的职责是对本区域内的重大事项行使决策权，在行使
决策权时，其行为是抽象的，即不针对具体的公民或者法人；它负有对国家法律
和其自身决定实施情况进行监督的权力，即工作监督权；同时有任免国家官员的
权力。无论是决策权还是监督权，都没有行政权、侦查权的那种主动性、具体性
和直接性。比如，关于土地管理问题，人大可以根据代表或者政府的提案作出有
关加强保护土地工作的决议，但是，人大自身不参加土地行政管理工作。近年来
，在沿海经济发达地区，经济建设与土地保护的矛盾比较尖锐，由于一些基层政
府的土地管理工作部门及其工作人员法治意识不强，往往在征用土地过程中损害
被征地单位（村或者村民组）的合法权益，如将土地的征地补偿费进行移用、侵
占等，从而引起农民的不满，诱发了群众性上访或者闹事事件。政府机关（包括
作为政府组成部门的公安机关）往往不去追究事件发生的原因，而只对闹事本身
进行治安或者刑事的处理，从而进一步加深干群之间的对立。此时的农民对公安
机关并进而对检察院或者法院的刑事司法行为向人大提出控告，人大的态度相对
于政府来说就会更加理性、冷静。原因就在于人在不象政府那样介入事件之中，
它比较超脱。因此，人大的立场就会比较公正，可以纠正公安、司法机关的错误
司法行为。
2，人大具有监督个案的权威性。在司法实践中经常会发生这样的情况：检察
院对公安机关或者审判机关的程序违法行为发出了纠正违法通知书，监督对象却
不予理睬。原因何在？监督主体缺少权威性，监督规范往往是有行为模式而无法
律后果，发现了被监督者的违法行为，可以发出纠正通知，但是，对方不纠正却
无相应的处分措施。最终还得借助于程序外的力量如党内汇报、诉诸舆论等。再
如公安机关有案不立，检察院依据新刑事诉讼法有权令其说明不立案理由，如果
理由不成立，检察院有权发出“通知立案书”，公安机关接到后应当立案。但是
公安机关接到后仍不立案，检察院有何措施？可以说没有任何办法能够直接处分
。而人大对司法机关的个案监督就要权威得多。一方面是由于人大是宪法规定的
国家权力机关，另一方面，司法机关的检察员、审判员以上的检察官和法官以及
政府工作部门的负责人（如公安局长）的职务均由人大常委会任命，人大常委会
拥有对上述官员职务的撤销权。一旦人大对司法机关的个案进行监督，司法人员
往往是会予以尊重的。
3，人大组成人员具有进行个案监督的精神素质。从我国人大工作的实际看，
进入人大常委会的人员往往是年事已高、德高望重、为政清廉的人士，具有敢于
解决矛盾而不怕得罪人的无畏无惧的气慨，往往不会屈从于权势的影响，能够仗
义直言。
4，人大组成人员具有进行个案监督的知识素质。他们曾经有过丰富的司法、
行政或者文教、科技工作知识和经验，在公民和官员中有较高的威望。地方人大
常委会组建已有多年的历史，已经吸纳了一些法律专业人士作为其内设工作机构
的工作人员。司法当然是一门比较复杂的专业，但是这门专业的知识也是可以习
得的，并非人大工作人员就不能习得司法技能，而且，直接从事司法与对司法进
行监督是既有联系又有区别的两个不同的职业，这就如同观众可以指出电影的缺
陷、但观众并不懂电影的拍摄技术一样，监督司法的工作要求并不完全等同于从
事司法工作，人大工作人员具有做好个案监督的知识条件。
三，几个可能的诘问：
我们论证了人大对司法进行个案监督的必要性与可行性，持不同意见的人士
可能会产生一些疑问。
首先，人大是否可能滥用职权？
回答是否定的。这不但是因为人大基于职责的原因比较超脱，较少滥用职权
的诱因，而且是因为人大的工作制度使然。宪法规定国家机构的组织原则是民主
集中制。但是各机构由于工作特点的不同，在工作制度上是有很大差异的。与行
政机关实行行政首长负责制（以强调效率）相反，人大实行集体决策集体负责的
工作制度（以强调公平），凡重大事项均是由人大常委会开会集体讨论，然后以
投票等方式进行表决来决定的。这种工作制度可以有效防止个人利用监督权力对
司法进行不当干预。这种集体决策方式，可以有效避免个人擅权。
其次，人大是否有个案监督的专业能力？
前面已经讲到人大工作人员具有个案监督的知识素质，且司法技能并非凡人
所不能习得。而这里所要强调的是个案监督工作中经常需要的不是复杂的专业技
能，而是洞察是非的判断能力。因为，司法不公往往不是由于案件太复杂、办案
人员法律专业知识太少所致，而是由于法外因素的介入、干预导致司法机关、司
法人员放弃了法律立场所致。司法重建20年来，政法院系和国家承认学历的其他
教育机构已经培养了数以十万计的法律专业大专以上学历的毕业生，现在，基层
司法机关部分已经有了研究生，大部分有了本科生，法律大专文化程度已经成为
检察官法和法官法规定的招录司法人员的法定条件。因此，从一般的情况看，司
法机关的智识已经足以解决司法实践中的疑难复杂案件，也就是说司法独立、司
法自治的知识条件业已基本具备。但是与此相应的是，司法管理、司法自律的体
制和精神因素尚距司法公正的目标有较大差距。总之，司法实践中的司法不公案
例，除了少数是司法人员过失促成之外，大多是司法人员故意所为即徇私枉法、
滥用职权等，新刑法在渎职罪一章中增加了一系列关于司法人员职务犯罪的新罪
名就充分说明了这一点。因此，需要人大进行个案监督的案例并非法律关系过于
复杂，因而并不需要有非常丰富的法律专业技能才可监督。反对人大进行个案监
督的人士只看到了司法专业性的一面，而忽略了司法经验性的一面。在现代法治
国家，尤其是英美法系国家实行的陪审团制度就充分表明了一般公众在司法领域
的是非判断能力。更何况人大组成人员的素质是高于一般公众的，对司法进行个
案监督应当不成问题。
尽管我们论证了人大对司法进行个案监督的必要性与可行性，但并不表明我
们主张司法公正的根本出路在于此。恰恰相反，我们认为司法公正的根本保证在
于司法制度的改革，这种改革不仅要求司法体系内部具有自治、自律的知识和精
神基础，而且要求在司法体系与其他社会力量的关系上作出有利于司法公正的制
度化安排，这种安排应当使自治自律的司法体系能够抵御外来力量的非法干预，
又能使它具有民主、开放的特点从而使司法能体察并满足人民对于正义的需要。
在这种制度建立之前，空泛地谈论司法独立、排斥人大监督，非但不利于司法独
立公正，反而会使司法在强大的行政权力面前淹灭其特性、失落其价值。因此，
至少在目前，对于司法而言，有一句被说滥了的话看来非常适用即“监督就是支
持”。
注：本文发表于《法学》1999年第1期。由作者李永红提供。
字数：全文6500字
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天下英雄出我辈，一入江湖岁月催。
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