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1999-02-26
电信资费改革稳步推进
沈晓杰
降价方案的出台及其背景
为中国老百姓盼望已久的电信资费新方案，在前不久国
家计委和信息产业部召开的价格听证会上浮出水面。
“中国电信”的资费立项种类和收费标准，在全世界都
可称之为“独特”。老百姓花在电话和其它电信项目上的平
均支出，是世界平均水平的几倍。装电话所花的“初装费”，
是装电话投入的5倍以上。在世界许多国家和地区，“初装费
”也已经是历史。而花了“初装费”，每月再缴上“月租费
”后，还不能享受免费打市内电话的权利，这更是世界上绝
大多数电话用户看不懂的“游戏规则”。
这也就难怪老百姓对“中国电信”特别“上火”。近几
年来，全国各地都有不少电话用户屡屡把“中国电信”推上
法庭。在消费者的投诉中，“中国电信”名列前茅。杭州数
以千计的网民1月17日以停止上网的“罢网”方式，抗议“中
国电信”的高资费政策。据介绍，这样的行动今年来已不止
一次。
国家计委和“中国电信”的主管部门信息产业部，去年
底在北京召开了由多方人士参加的邮政电信资费听证会。由
政府主管部门对某个行业的资费标准进行“价格听证”，国
家治理“中国电信”高资费的决心由此可见一斑。
实际上，降低“中国电信”的资费，除了消除“民怨”
以外，还有其多方面深刻的社会背景。
首先，以知识经济为主导的信息社会的发展，已难以容
忍用行业利益来损害国家长远发展的根本利益。信息社会有
一个非常显著的特点，就是一个国家及其民众，对知识和信
息的拥有程度，构成了其国家竞争力、民众素质及社会发展
的最主要因素。在美、欧、日等发达国家，在小学校园中就
大力发展因特网，这正是为未来的国家竞争力和国民素质的
提升做准备。反观我国，情况令人担忧。不久前，中国科学
院和工程院的32名院士，联名给全国人大常委会副委员长彭
珮云写信，反映由于“中国电信”的电话资费和因特网收费
高，使这些每天要花费不少时间通过网络来跟踪当今世界最
新信息和知识的国家精英也难以承受。据悉，就按每天上网
一个小时计算，每个在“中国电信”拨号上网的用户每月的
开支就高达390—600元。他们为此建议大大降低人们获得信
息和知识的成本，以便国民以较少的代价就能提升其竞争力
和素质。这里的关键就是要降低“中国电信”的各项资费。
其二，降低“中国电信”资费，也是依法治国的必然要
求。去年5月1日起在全国实行的《价格法》中第二十三条明
确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性
服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定
价，应当建立听证会制度。由政府价格主管部门主持，征求
消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性
”。可以说，从《价格法》实施之日起，“中国电信”高资
费的合法性就被打上了一个大大的问号。按照《价格法》的
规定，消费者有权要求政府部门对“中国电信”的高资费问
题进行价格听证，实行“定价成本公开测算、作价原则公开
确定和审核程序公开参与”的“三公开”。
第三，降低资费，也是“中国电信”自身发展和提高竞
争力的迫切需要。在1997年2月世贸组织（WTO）会议上，69
个国家和地区通过电信自由化协议，规定各成员国必须在规
定时间内取消国内市场政府垄断，全面放开电信市场，并允
许相互在电信市场投资、融资和持股。据悉，我国已承诺在
今后几年内制定更开放的电信市场政策。这就意味着，在不
远的将来，中国的电信市场将不再只是“中国电信”的一统
天下。正如“中国电信”内部的有识之士所言，只有现在就
迅速提高“中国电信”的经营和管理能力，用比竞争者更低
的成本去争取客户，“中国电信”才能在未来的竞争中不致
挨打。
听证会上的共识与争议
正是在这样的背景下，国家计委和信息产业部召集了各
方代表参加的电信资费价格听证会，并在此基础上拟定了电
信资费的调整方案。
初装费、入网费有“弹性”
在这个方案中电话初装费虽然没有被取消，但是资费标
准已降到了500至1000元，只相当于现在的1／2至1／3。移动
电话的入网费也同时下降到500—1500元。这项方案强调，由
于农村电话的通话费较高，农村电话的初装费可以多降一些。
对“初装费”和“入网费”为什么有相差一倍的“弹性”，
该方案指出，各省固定电话初装费和移动电话入网费标准的
制定，主要是根据各省经济发展水平、供求状况和群众的承
受能力来定，并根据情况及时调整。该方案还特别指出，考
虑到“联通”的规模小，市场竞争力和“中国电信”有很大
差距，为保护竞争，允许“联通”在执行各地制定的初装费
和入网费标准时下浮20％，而“中国电信”则不得下浮。
国际和港澳台电话费大幅下降
另一个被要求“尽快”降价的是国际和港澳台的电话费。
“中国电信”的国际电话通话费水平，在方案中被降低了50％
。如降价后打往美国的电话，将由现在的每分钟18．4元降为
9元。此方案同时还决定，今后国际和国内长途电话的计费，
第一个1分钟按分钟收费，超过1分钟以上部分，按脉冲（6秒
钟）计费。
方案中另一引人注目的内容是对附加费的限制。该方案
提出，今后市话附加费一律取消。长途电话虽然保留了附加
费，但其幅度将由目前的不超过基本通话费的30％统一降低
为不超过10％。
出租线路调价以利竞争
在被要求降价的项目中，下降幅度最大的要数出租线路
的价格。据说此举是为了更有利于电信市场的公平竞争，为
“中国电信”竞争对手的发展创造更加有利的市场条件。根
据这项方案，“中国电信”对外出租线路价格，降价幅度将
高达80％，高速率的线路价格降幅还将多一些。该方案还特
别统一规定，“中国电信”对外出租的市内电话中继线租费
一律降到每月135元。据悉这将为寻呼机、移动电话和网络服
务等新兴电信服务的市场发展，奠定公平竞争的基础。
市话收费是否“大一统”意见不一
据悉，参加这次价格听证会的代表一致同意上述电信项
目降低资费，同时，与会代表在群众甚为关心的市话通话费
和手机双向收费上发生了较大分歧。由于“各方面意见不尽
一致”，此次上报方案把这两项资费作为“需要进一步研究
的两项标准”提交给国务院。
市内电话费的调整，是这次听证会中争论最多的话题之
一。信息产业部认为，在取消市话附加费的前提下，市话通
话费资费标准每3分钟提高到0．2元，全国实行统一的收费标
准。而国家计委则认为，市话可以在取消附加费、不增加用
户负担的前提下适当提价，但全国不宜搞统一的收费标准。
对信息产业部提高市话通话费标准的意见，与会代表“
反映强烈”。一些参加听证会的人大代表、政协委员及消费
者的代表反映，现在市话费已经不低，很多用户存在热装冷
用现象，建议不提价。参加听证会的一些地方的物价部门的
代表则从好几个方面论述了市话提价理由不充分：一是长途
电话收费高，但结算时长话局给市话局的占线补贴是按每3分
钟0．06元计算的，只相当于市话通话费的1／3，如果长途、
国际电话按市话费标准结算，市话可能就不会亏损；二是有
些省对邮电职工免收基本月租，每月可以免费打200次市话，
这部分收入流失不应该计算在亏损中；三是即使按现在这种
不合理的结算方法，市话在很多地区也是不亏损的。一些地
方物价部门的人士认为，现行电话费标准各地高低不一，不
宜全国定统一的收费标准。有的代表提出，现在的计费办法
对用户不公平，打一个电话十几秒钟也按3分钟收费，建议把
计费系统由3分钟一次改为1分钟一次。
据了解，现行市内电话通话费是由国家制定每3分钟0．
12元的指导价，各省可在上下浮动20％的范围内制定具体价
格。多数省都在市话中加收了市话附加费。目前，各地的“
中国电信”因为独家经营，实际操作起来都在“上浮方面”
用足政策。全国实际执行的通话费每3分钟0．144元，附加费
全国平均为每3分钟4．4分，合计用户实际负担为每3分钟0．
188元。最高的湖北省每3分钟0．3元，最低的上海只有0．1
2元。如果全国都按照信息产业部提出的新的市话费标准实行
统一价格，全国低于0．2元的20多个省，都将提价。所以信
息产业部的这项意见一提出就遭到与会代表的强烈反对。为
此，国家计委在听取了与会代表的意见、并考虑了正在酝酿
的电信体制改革和各地收费标准差别较大的实际情况后，就
市话通话费的调整提出了四条建议：（1）可以在取消市话附
加费、不增加用户负担的前提下，适当提高市话通话费。（
2）市话通话费标准可以考虑设立0．14元、0．16元、0．18
元、0．20元4个档次，按照不增加用户负担的原则，由各省
根据当地实际情况制定具体收费标准。过高的地区要降下来，
过低的地区可以适当提高。（3）改变计费办法。电话接通后，
在3分钟内结束通话，均按3分钟计算；超过3分钟部分按1分
钟作为计费单位，不到1分钟按1分钟计算。（4）逐步实行城
乡通话费同价。现在农民电话费只能在本乡镇享受市话通话
费标准，在本县城乡通话每分钟收费0．3—0．5元，收费过
高，严重影响农村电话市场的扩大。为了减轻农民负担，促
进城乡交流，要结合农话体制改革，争取在3年内逐步实现在
一个行政县范围内通话，城乡均执行同一市话收费标准。市
话通话费的资费标准究竟如何，最后还得由国务院来定。
移动电话单向收费似应暂缓
近来在社会上流传甚广的手机单向收费的问题，也是这
次听证会“议不能决”的另一个敏感“热点”。按照信息产
业部的意见，移动电话打出电话，每分钟由0．4元提高到0．
5元，接电话不收费；固定电话打移动电话，在收取市话费的
基础上，每分钟加收0．2元，这部分收入由市话拨付给“中
国电信”的移动公司和联通公司，以补偿移动电话降价减少
的收入。
站在保护电信市场竞争和资费政策偏向中低收入者的角
度，国家计委在这次听证会上明确提出，他们不同意手机收
费由双向收费改成单向收费。国家计委提出反对的主要理由
有如下几点：（1）联通公司反映，该公司移动电话经营成本
为每分钟0．8元，现在打电话和接电话各收0．4元勉强可以
补偿经营成本。按信息产业部方案改单向收费后，年营业收
入要减少1／3，经营会陷入亏损。（2）“中国电信”体制正
在酝酿改革，在移动电话独立核算后，改为单向收费对其影
响尚难预测。（3）改单向后对中低收入者和机关、企事业单
位极为不利。由于限制党政机关使用移动电话，很大一部分
移动电话的持有者都已改为私人电话，话费由个人负担。改
为单向收费后，减轻了移动电话持有者的负担，但由于提高
了市话打移动电话的收费标准，增加了固定电话用户的负担。
实际上是把中高收入者的负担转嫁给中低收入者。再进一步
看，很多固定电话白天都是办公电话，固定电话增加的负担，
有相当大的一部分是由机关、企事业单位来负担，这样又变
成了私人的负担转嫁给公家负担。这种利益关系的逆调节是
不可取的。（4）世界上现在实行单向收费的只有30多个国家，
这些国家是开始发展移动电话时就采用单向收费，其它大多
数国家都是双向收费。国家计委据此认为，双向收费改单向
收费并不是必然的选择，国家计委不赞成在现在就把手机收
费由“双向”改“单向”。不过，国家计委在这份方案中并
没有把手机单向收费这扇大门关死。在方案中，国家计委建
议，“待‘中国电信’体制改革完成后再研究移动电话收费
问题”。
据了解，国家计委关于市话通话费的调整建议和移动电
话暂不改单向收费的意见，已得到了国家经贸委和财政部的
支持。
互联网也将降低“门槛”
除了这次价格听证会所形成的调整和降低电信资费的意
见外，今年1月6日，国家计委会同信息产业部又召开了有“
中国电信”、中经网、科研网、教育网及部分互联网服务商
参加的降低互联网收费座谈会；并在征求国家经贸委和财政
部的意见后，又形成了降低互联网收费的方案。
在此项降低方案中，对上网用户的“实惠”主要体现在
两个方面。首先是对上网用户的电话费适当优惠，对上网时
间超过300次（15小时）以上部分，电话费减半收取。其次是
降低对个人用户的收费标准。降低端口接入费后，拨号上网
的用户收费标准，原则上一律降到每小时不超过4元。据匡算，
照此新的资费标准，上网用户的负担约可减少一半左右。同
样也以每月上网30小时计算，上网费可以降到120元，电话费
可以降到90元，两者合计210元。
据了解，对上述各项已形成共识的电信资费降价方案，
国家经贸委和财政部均表示赞成，并力促其尽快出台。“中
国电信”最大的一次降价举措，可谓“呼之欲出”。
改革的“空间”还有多大
应该说，不论从规模上说，还是从力度上讲，“中国电
信”资费的这次下调都是空前的，它给百姓带来的好处也是
有目共睹的。就拿电话初装费这一项来说，每个家庭装部电
话将少花一半以上的钱。但这是不是说，下调后的我国电信
资费的标准和框架已经基本到位，和国际水平接轨了呢？非
也。正如有关人士指出的那样，尽管我国这次电信资费下调
的幅度较大，但是和国际电信市场的价格水平相比，还存在
不小的差距。如下调后从中国打往美国的长途电话费，其价
格水平还是美国电讯公司相同线路价格的3倍。所以目前我国
电信资费的调整方案，还只能说是过渡性的。据介绍，国外
电讯公司的电信资费经过“再调整”，资费的整体水平已越
来越趋向于成本化。相形之下，“中国电信”这方面的道路
还显得十分漫长。
此外，在电信价格听证本身，也有待完善的地方。比如，
电信资费定价成本的“公开测算”，就有待进一步透明化。
据了解，尽管“中国电信”投入数千亿元巨资从国外引进了
大量先进的电信设备，但其整体的经营状况和员工工作效率
还实在不敢恭维。据国家计委的一份研究报告，每千部电话
机主线所需的电信职工人数，中国不仅是法国、日本、加拿
大这些发达国家的十几倍，而且还数倍于泰国这样的发展中
国家。而这些内部管理不善产生的费用，都被笼统地打入了
正常的“运营成本”。再如，关于“公正报酬率”的问题，
尽管此次国家两部委专门举行了电信资费价格的听证会，但
“中国电信”合理、公正的利润率究竟应该定在多少，至今
还未听到有关部门有个“定性”的说法。
“中国电信”的资费调整改革，需要较长的过程。衡量
其改革“到位不到位”，应该看这项改革是否有利于中国更
加快速地向信息社会发展，是否有利于提高国家竞争力和全
民的素质，是否有利于减轻消费者的负担，是否有利于提高
和扩大其自身在日益开放的全球电信市场中的竞争力和发展
空间。总而言之，什么时候“中国电信”在经营水平、劳动
效率走到了世界各国的前列，并能以低于世界平均价格水平
的电信资费，为数亿中国消费者提供实惠优质的服务，什么
时候“中国电信”的资费调整改革才能说声“‘革命’成功
了！”
《华东新闻》 (1999年02月26日第3版)
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