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整理人: tango_gg(2003-02-24 23:57:06), 站内信件
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衡量中国电信资费高低的准则是电信运营成本 ，而不是用户的感觉或其他什么。
从电信企业的经营角度来看，中国电信资费除了国际通信资费以外，各类资费都低于世界平均水平，本地电话的资费只有世界平均水平的五分之一。中国电信1999年度的净利润率只有2.96%，远远低于国际上一般电信主导运营企业的赢利水平，而本地电话、农村电话更处于严重亏损的状态之下。这些都是有数据可查的。
但从用户角度看，尽管中国的电信资费只有发达国家的几分之一，但收入只及人家的十分之一或二十分之一，所以还是感到让人承受不起。这个矛盾怎么解决呢？显然不能按照用户的收入状况来制订电信资费，因为构成电信成本的因素在全世界是一样的，同国民收入水平并没有关系；但如果超越了国民的实际承受能力，电信也不能得到发展，经营状况也同样改善不了。
许多国家为解决这一矛盾，在普及电话时期都采用了这样一个政策：就是从保证公民的基本通信权利、实现电话的普遍服务出发，在本地电话方面（包括农村电话）实行低于成本的资费政策，即以低收入者的承受能力为依据来制定资费。其亏损部分则由长途电信等业务收入来贴补，因为使用长途电信的用户一般属于较高收入人群，向他们收取较高资费还是比较合理的（据NTT介绍，日本在50年代曾规定长途电话资费标准比本地电话高32倍）。这就是电信业中通行的“交叉补贴”政策。在中国则具体表现为：在业务方面，国际电信补贴国内电信，长途电信补贴本地电话；在地区方面，城市补贴农村，沿海补贴内地；在用户方面，单位电话补贴住宅电话。
从市场经济学角度看，这种交叉补贴建立在价格扭曲的基础之上，违反了市场经济的规则，但在普及电话服务方面是非常有效的。而实行交叉补贴的前提，就是电信业必须实行全行业垄断。所以，对于绝大多数的用户来说，垄断经营的体制保护了他们以低廉的资费享用基本电话服务的权利。
随着电信业的发展，这种交叉补贴的政策逐渐难以为继。一方面，通信技术的发展促进了距离成本的淡化，使长途和市话之间的价格扭曲现象更为突出，诱使众多的竞争者挤向利润丰厚的长途市场；同时，电信竞争也在自然垄断特性相对较弱的长途电信环节取得突破，竞争促使过高的长途资费下降。但另一方面，本地电话在得不到长途补贴以后不得不大幅提价。这是世界各国电信市场自20世纪80年代开放后普遍出现的现象。本地电话提价，在一些国民收入高的发达国家并没有成为什么问题，但在发展中国家特别像中国这样电话需求大而国民收入又低的国家，就成了社会关注的敏感问题。
我国政府处理这一问题的态度是很慎重的，在大幅下降国际、国内长途资费的同时，对市话只作了较小幅度的上调，同时对亏损最严重的农村电话继续实行补贴政策。仅就最近一次调整资费结构的结果，电信企业即每年减少收入300多亿元。尽管如此，仍有一些媒体指责电信部门“明降暗升”，并且归咎于垄断，这是极不负责的言论。
必须看到，电信市场开放竞争后，必须逐步改变垄断体制下的资费结构，逐步向成本靠拢，实现资费再平衡，各类资费势必在调整过程中有升有降。而由于我国电信业的超常发展，刺激了消费市场的早熟，而国民收入的增长又明显滞后，在这一根本矛盾解决以前，关于电信资费的争论将会长期存在下去。
认识误区之九：认为电信垄断必然带来企业效率低下和效益损失
如前所述，垄断性行业特别是享有专营权的企业，由于缺乏竞争压力，容易在管理上出现惰性，不思进取，因而造成企业效率低，服务质量差，官商作风严重。可以认为，这是垄断性行业的常见通病，电信业也不例外。但是造成这种情况的主要原因是由于政企不分，而不是由于垄断。因此，治疗的药方应当着重解决政企不分、政资不分的问题，通过建立现代企业制度，规范企业行为，健全激励机制和约束机制，实现经营管理现代化，从而提高企业效率。
电信业是网络型行业，它的特点是全程全网、联合作业。只有坚持电信网的统一性、完整性和先进性，才能实现对全社会的服务。它的自然垄断的产业组织形式，与自由竞争相比，资源配置更为合理，企业经济效益和运营效率也更高。江泽民同志在阐述社会主义市场经济时曾经说过，市场经济是优化配置资源的最好手段，但是，对于涉及国家安全的要害部门，对于国家的重要基础设施，对于社会效益高于企业效益的公用事业，以及对于规模经济巨大的产业来说，单纯采取市场经济方式不能起到预期的效果，必须同时采取计划调控等方法，才能实现资源的优化配置。电信业正是这样的特殊行业。举例来说，前几年放开增值电信市场以后，全国经营无线寻呼业务的单位一下子增加到二千多家，其中大部分寻呼台的用户很少，却占用了国家宝贵的频率资源，相当一部分寻呼台在苦撑几年后终于淘汰出局。主导寻呼市场的还是几家大公司。在市场竞争中，用户固然得到了服务上的实惠，但因此造成的社会浪费、付出的代价也很大。所以，从优化资源配置角度看，在有些行业领域，垄断体制有时比自由竞争更为合理，更有效率。
同样，从企业经济效益来看，一个一体化经营的电信垄断结构，它把各种业务和所有生产流程在全国范围内有效地组织起来，它比分散经营的电信体制肯定成本低。第一，它减少了许多在竞争体制下重复的共同成本；第二，它节约了许多在竞争体制下的市场交易成本。而且，企业规模大，它的规模经济和范围经济效应也就越显著，它的经济效益也越高。有些人士举出一些电信运营商做例子，认为它们规模虽小，但经济效益很高，说明比主导企业优越。这里其实有种种因素在起作用，包括高科技含量，“撇脂式”经营，没有历史包袱，不承担普遍服务义务，不对称管制等等，不能说明“大不如小”，但主导企业应该学习他们经营机制灵活等长处。
电信垄断会不会造成服务质量低劣，也不能一概而论。影响电信服务质量的因素是多种多样的，有技术、能力、经营、环境、机制等各种原因。随着电信的发展，用户对电信服务的要求也是不断变化的。比如过去很长一个时间内，用户主要是埋怨电话装不上、打不通、通不好，经过这几年的通信能力大发展，这些意见逐渐消失了；目前用户对电信的意见，如上网速度慢、账务纠纷多、新业务管理差、市场秩序乱等，这些都不是垄断体制带来的问题。至于被用户深恶痛绝的“生冷硬顶”等官商作风，也非垄断企业所独有，而是国有企业的通病。因此，单纯靠破除垄断来解决服务质量问题，是远远不行的。当然，破除垄断、引入竞争以后，用户有了选择的权利，对你这个企业的服务不满意，可以另找一家企业，这样也就促使各家企业下力气去改善服务，提高质量。但是提高服务质量不但需要外来的压力，更需要内在的动力，需要灵活的经营机制、严密的质量控制、杰出的创新能力、成功的激励措施、有效的用户监督等等，这些并不是靠市场竞争的压力就建立得起来的。这也从另一方面说明，为什么在放开竞争以后，电信企业的服务非但不见起色，反而不及垄断经营时期，为什么一些新的电信运营企业，也同样地呈现服务质量不良，这是值得我们深思的。
认识误区之十：认为破除电信垄断是“入世”的前提条件。
有的人把破除电信垄断与“入世”联系在一起，把破除电信垄断说成是“入世”的前提，这与事实并不符合。
关贸总协定乌拉圭回合谈判中，围绕电信业的开放有过激烈的争论。美日的提案要求各成员国打破电信的垄断，实行全面开放；埃及、缅甸等发展中国家认为，电信业的过早开放只对发达国家有利，损害了发展中国家的权益，因而提出了相反的提案。为了打破僵局，一些欧洲国家提出了折衷方案，主张“关贸总协定并不谋求消除电信的垄断，但应重视消除垄断的弊病。”这一提案最终获得了通过。
正是基于这个共识，所以在后来签订的基础电信协议上，各成员国根据本国的利益决定参加或不参加。签字同意并作出承诺的有71个成员国，但仍有很多成员国没有参加，也没有对电信开放作出承诺。参加协议的成员国，也根据本国的利益分别对开放业务范围、开放条件、外资上限、过渡期等作出不同的承诺。协议还承认各国可以根据本国的情况对某些电信业务实行垄断经营。
在中美关于“入世”的谈判中，在电信业的开放上美方确实要价很高，但并没有干预中国电信业的经营体制。美方提出的要求，其实是两条：一是要求对外国投资者给予国民待遇，就是说，如果某项电信业务已经对国内开放，那么也应当以同样条件向国外开放，这是符合WTO原则的；二是对目前垄断经营的基础电信业务，要求中国订出一个时间表，承诺到什么时候开放，这自然是一个讨价还价的问题。中美之间达成的有关电信开放的谈判协议，主要是关于外资进入的形式、限制条件和过渡期等内容，特别是关于外资可与中方合资、不准独资经营的条款，它涉及的是电信产权体制，而不是经营体制的问题。这一点，连当时的美方首席谈判代表也在回答记者采访时郑重声明：美国从未将破除中国电信垄断作为谈判的条件。
令人不解的是，有些媒体不顾我国政府的承诺条款，至今还在宣传外商将在中国“入世”后大举进军中国电信市场，不受“不准独资经营”的约束；也不顾“由中方控股”的规定，宣传外商在增值电信可持股51%；把外国政府曾经提出已遭我国政府否定的要价又拾起来，向中国政府和企业施加压力。如果确实由于不了解谈判情况，盲目相信国外的宣传，那是属于不负责任的“乱开炮”，否则的话，就实在让人不明其用意何在了。
当然，面临“入世”的挑战，电信业的经营体制确实需要改革。但是怎么改革，应当着眼于怎样在新形势下更快、更好地发展我国电信业，怎样在“入世”后保护好我国电信业的利益，既要利用对外开放的有利时机，更好地引进技术，利用外资，改善管理；又要保证国家通信安全、普遍服务和财税收入，趋利避害，以推动我国电信业的健康发展。
认识误区之十一：认为肢解中国电信才能破除垄断。
肢解中国电信的议论，始于三年以前。在此之前，关于中国电信市场的争论，主要集中在是否准许新的运营商进入，并没有触动中国主导电信业本身。国务院继1993年开放部分电信增值业务以后，于1994年扶植联通公司，一方面是想把全国各专用通信网联合起来，利用其网路设备（当时专用网设备容量约占全国电信网总容量三分之一）参与公众服务，以缓解通信紧张状况；另一方面也是给中国电信树立一个竞争对手，以促进电信服务的改善和市场的繁荣。这个思路，大体上相似于英国等一些欧洲国家在20世纪80年代启动电信改革时的通常做法，被一些学者称为“欧洲模式”。但这一改革并没有达到预期的目的。对于这个结果，并没有促使一些人认真探求深层的原因，却导致了一个新的“结论”：认为中国电信太强大，以致扶植任何一个新的运营商都无济于事，只有把中国电信分拆掉，才能破除垄断，引入竞争。于是，一些学者又转而向美国取经，把AT&T于1984年“一分为八”的方案奉为经典。这就导致了1998年中国电信“一分为四”改革方案的出台。
中国电信重组历时三年，伤筋动骨，终于形成了由七家经营基础电信的主要电信运营商，以及三千家经营增值电信的运营商组成的电信市场新格局。中国电信业进入了“战国时期”。但还是有人认为电信仍然没有破除垄断，因为中国电信仍然占有50%以上的业务收入份额，而且掌握着庞大的固定网络，因而坚持要把中国电信进一步肢解，先后提出了所谓的“横切”、“竖切”和“混切”方案，从而再度挑起了争论，吸引了社会的关注，使本属垄断与竞争的命题，异化为拆合之争。
从当前中国的电信业发展要求和面临的国际环境看，不宜把破除垄断、促进竞争的问题片面化、绝对化，已如前述。撇开这点不说，单就破除垄断、促进竞争来说，肢解主导电信企业的做法果真能够达到目的吗？答案是否定的。
第一，谁都知道，只有在同一地区同时有几家企业经营同一项业务，才构成竞争。对主导电信企业实行竖切也好，横切也好，不过是划小业务范围，并没有动摇垄断格局。本地电话在建立新一代宽带网来完全取代以前，其自然垄断特性是难以消除的，横切后不过是从国家垄断改成了地区垄断。而长途业务和最具发展潜力的数据业务，竖切后也只是独立门户或改换门庭，从一个国有企业划到另一个国有企业去，丝毫无助于促进竞争。按照现行的政策规定，经营固定电话的不准经营移动电话，甚至经营GSM制式的不准经营CDMA制式，即所谓“卖酱油的只准卖酱油，卖醋的只准卖醋”。如再进一步限定长、市、数据业务分立门户，不准相互兼营，那么电信市场的竞争也就完结了。
第二，即使肢解后的中国电信业还是能够生存和发展下去，其垄断的性质也并未改变。在产权体制没有改革以前，一家经营是垄断，四家、五家也是垄断，哪怕十家、二十家也是垄断，因为老板都是政府。在这种情况下，所谓破除垄断，只不过是让各个部门都来从电信这块肥肉上分享一脔而已，其结果只会助长重复建设，浪费国家资财。从目前情况看，这类浪费已很惊人，据报道，仅京广线沿线各部门争铺光缆，已达三万条之多，恐怕一百年也用不完。敷设的光缆是有寿命期限的，最终造成的浪费难以估计。而且，在现行产权体制下，也不可能构成有效的公平竞争，这种不公平性既表现为主导电信企业可能凭借其网络优势来钳制竞争对手，也表现为新的电信运营商可能利用政策倾斜来谋取不当利益。电信业的肢解，势将进一步强化权力经济，助长无序竞争，增加寻租机会，并有可能演变为所谓“权贵资本主义”（crony capitalism）。
第三，在通信和信息技术飞速发展的驱动下，电信业正处于一个巨大的变革时期。这个变革的特点就是通信技术、计算机技术和视像技术的相互渗透、相互兼容，从而推动了语音、数据、图文、视像业务的相互融合。这种技术和业务的融合，不仅推动了市场的融合，也推动了企业间的竞争和重组，冲破了行业间的界限。近年来世界各国在通信和信息领域内频繁出现的企业联合、兼并或重组，公司化或股份化运营，都是为了调整结构，重新布局，以便在新一轮产业调整和适应全球经济一体化中争取主动，赢得先机。在这样的大背景下，肢解中国电信，实行“划地为牢”，实在是逆潮流而动的举措。试想，在通信、信息技术和业务瞬息万变、不断融合的市场环境下，一个被限制在指定专业中经营的企业，还有什么竞争力可言?！
第四，任何国家不管电信市场开放多大，都拥有自己强大的具有综合经营各类业务能力的主导电信企业。在全球经济一体化中，各国更是千方百计地壮大自己的“国家队”，作为维护国家利益、推动市场繁荣的中坚力量。在中国即将“入世”的形势下，正当各行各业实行强强联合、增强合力之时，却去肢解自己的主导电信企业，其后果不堪设想。一个国家没有主导电信企业，在全世界是没有先例的。目前中国电信的规模和实力比起发达国家的电信企业来本来就不大，如果再拆成许多“小舢板”，怎么去同外国的“航空母舰”较量？！
我们曾不止一次地指出，美国在80年代拆分AT&T的做法完全不适用于中国。首先是起点不同，美国是在全国电话已高度普及并均衡发展的基础上改组的。其次是经营状况不同，美国的电信资费结构较其他国家的基础好，国民对资费调整的承受能力也强。第三，更重要的是AT&T是私营企业，这与世界许多国家的主导电信企业不一样，而各国议会制订的反垄断法大都是针对私人垄断而非国家垄断，世界各国均不采用美国模式的主要原因就在于此。第四，分拆前的AT&T占有美国80%以上的电信市场，分拆后仍占67%的市场份额，除了不经营本地电话业务外，经营其他所有业务均无限制，包括国际电话、长途电话、数据通信、移动通信、互联网业务和有线电视等，在1996年前它还拥有庞大的设备制造业（西方电子公司）和有名的贝尔实验室，因而仍然保持着不可动摇的主导地位。第五，对AT&T的分拆，在美国至今褒贬不一。分拆十几年后又掀起了兼并热潮，当初分拆的七个地区贝尔公司早已纷纷相互联合或与其他企业合并，成为经营全业务的公司。而我们一些人士提出的分拆方案，非但不考虑中国的国情，甚至比美国还美国，这是十足的新教条主义。
有一种受到一些学者赞同的折衷性意见，认为在自然垄断性强的本地电话业务，应当继续保持垄断；在自然垄断性较弱的长途、数据、移动等垂直电信业务放开竞争。但又主张经营垄断业务的企业不能同时经营竞争业务，以防止其利用网络优势进行不公平竞争。这其实仍是美国1984版的拆分模式。把垄断业务和竞争业务截然分开，在实践上也是行不通的。还有一些学者主张“网业分离”，这从发展方向上来看可能是理想的方案，通过“三网融合”，行业也可能重组，形成网络经营商、业务经营商、信息内容经营商等，但要做到这点，问题相当复杂，是否合理和可行也有待证明，目前全世界尚无成功先例，因此还不是一个现实的方案，需要对此积极探索、深入研究才能得出结论。
三年间接连不断的电信重组，机构拆并，人员流动，已经搞得人困马乏。分拆重组造成重复共同成本和增加交易成本，使企业的范围经济效益受到很大损失。这种无节奏的改革，使企业没有消化的时间。尽管由于电信市场需求的扩张和电信员工的努力，业务和收入仍呈持续增长态势，而这恰恰掩盖了管理上日益严重的问题。广大干部疲于奔命，根本没有精力来认真整顿企业管理。服务质量的下滑和用户申诉的上升，正是这种疲民战术带来的后果。这三年中间，电信每“重组”一次，国有资产流失一次，干部扩编一次，派性发作一次，现在是应该认真总结一下经验教训的时候了。
认识误区之十二：认为要破除垄断、鼓励竞争就必须放松政府管制
关于要求放松对电信业的政府管制的议论现在也很多，其实包括两种不同的理解：一种是从市场准入的角度看，开放电信市场后，准许新的运营商经营电信业务，从这个意义上看是政府管制放松了，而且希望能够准许更多的经营者（包括民营企业）进入，这种看法当然是对的。另一种则认为政府既然开放电信市场，为了消除垄断影响、鼓励自由竞争，就不应实施过多的管制，甚至要求取消管制，提出“反垄断的最有效的办法就是政府什么也不要管”，这就值得商榷了。
管制，不仅是限制和约束，也是规范和促进。为什么要管制，就因为有竞争的存在。市场竞争越充分，管制的任务也就越繁重。在独家垄断经营时期，政府管制任务是极其简单而轻微的，因为根本没有什么诸如互联互通、资源分配等等问题。电信市场开放后，政府管制任务加重了，管制的目的，就是为了规范市场，保护竞争，改变垄断体制下的一些不合理行为，建立统一开放、竞争有序的市场格局。因此，管制环境历来被列为衡量一个国家或地区电信国际竞争力的主要指标之一。
我国《电信条例》和其他一系列法规、规章的相继出台，改变了长期以来电信无法可依的状况。这些法规、规章的内容，符合我国实际情况和电信行业的特点，尽管有些问题还须到《电信法》正式制订后才能进一步解决，但只要认真依照已经出台和将要出台的一系列法规、规章办事，构造健康、繁荣、有序的电信市场是有希望的。当前的问题，不是什么放松政府管制，而是认真地在法规的规定范围内加强管制，而不要超越或违反这些法规，防止有些部门阳奉阴违、有法不依，甚至以权代法、以言代法的状况，以致使订出的法规和规章最终流于具文。
在电信市场竞争的条件下如何加强管制，是一个十分复杂的问题。即使在国外那些市场竞争比较充分、法制比较健全的国家，对电信的管制政策也是经常争论不休的题目。对于起步不久的我国通信行业管制部门以及处于转变时期的电信企业来说，自然更为艰巨和困难。为了实现这一任务，首先需要在政企之间、上下之间和条块之间统一思想认识，同时要结合各地具体情况尽快制订实施细则，建立有效的管制体系。令人忧虑的是，我国从事电信业管制的人员实在太少了，根据国务院核定的编制，全国各地的通信行业管理人员编制总数仅为500人，仅相当于台湾地区，比韩国还少（韩国为700人）。美国的联邦通信委员会（FCC）编制有3000人，还不包括各州管理本地电话的人员编制在内。以如此少的人员，担负全球第二大电信网的管制任务，又未充分赋予独立管制机构的权力，实在太不相称。在管制政策上，现在存在种种不同的意见，如不对称管制究竟利大于弊还是弊大于利；如何利用经济利益机制解决互联互通问题；普遍服务成本补偿机制如何建立；三网融合和对称接入如何实现等等，需要慎重研究，集思广益，以供政府科学决策。总之，电信业面临的问题不是要不要管制，而是怎样管制的问题。
上文分析了一些我们认为对电信垄断认识上的偏差，自是一家之言，是否恰当，可供讨论和批判。造成这些认识偏差的原因，有的是概念和推理上的谬误，有的是对电信行业的实际情况缺乏了解，有的是代表了某些集团的利益，但更重要的原因，是对中国电信改革的目标和途径存在着看法上的巨大分歧。因此，在结束本文以前，愿意再次重复申述一下我们对于中国电信业改革的基本观点：
首先，中国电信业改革的目的是什么？一句话，就是为了促进电信业的发展。国家制订的“政企分开，破除垄断，鼓励竞争，促进发展”的电信改革方针，前三句都是手段，最后一句才是目的。我们不能为改革而改革，不能离开目的讲手段，更不能把手段当作目的。有些人士认为电信改革的目的就是破除垄断，开放竞争，那是把手段错当成目的了。垄断和竞争都是发展电信业的手段，在不同的历史条件和不同的环境下起着不同的作用。在当前阶段如何有效地实现从垄断向竞争经营的过渡，一切均应以怎样才能有利于发展中国电信业为依归。
其次，中国电信业的改革，应当从中国国情和行业特点出发，学习而不照搬其他行业的经验，借鉴而不沿袭其他国家的做法。中国电信业是在尚未实现电话普遍服务目标的基础上引入竞争的，是在国民收入尚不富裕的情况下超常发展的，是在法治环境很不完善的条件下开放市场的。中国电信业正处于普及电话时期和“后电话时期”的交叉期、重合期。一方面，尽管十几年来电信发展成绩巨大，但仍远未达到普及基本电信服务的要求，而且城乡之间、地区之间本已存在的差距继续拉大，实现电信普遍服务仍是中国电信业的头号任务；另一方面，在通信技术进步和市场消费的驱动下，中国电信业必须不失时机地实现电信的多元化、高级化，推进信息网络化，满足社会上不同层次的通信需求，在经济全球化的大环境下，努力增强国际竞争力，在全球性电信竞争中占据主动地位。这两个方面对电信经营体制的要求是不同的，这也是中国电信业改革的难点所在。技术可以跨越，体制则不能跨越，必须兼顾两方面的发展目标，这就需要我们认真从中国电信业的实际出发，权衡得失，趋利避害，制订具有中国特色、行业特点、时代特征的改革方案，才能使生产关系的变革符合先进生产力的发展要求。
再次，中国电信业的改革，应当符合国家、企业和用户三方面的利益。中国电信的服务对象是12亿人民，一切改革措施既要为2亿电信用户着想，也要为其余10亿尚未成为电信用户的人民着想；既要为鼓励新竞争者进入市场着想，也要为主导企业的国际竞争力着想；既要为减轻用户负担、促进消费需求着想，也要为国家保证财税收入、增强电信发展后劲着想。防止只顾一头、忽视全局，只顾眼前、忽视长远的片面性，这样才是符合最广大人民的根本利益。
江泽民同志提出“三个代表”的重要思想，这也为电信业的改革指明了方向。认真学习“三个代表”的重要思想，深刻领会其真谛，用以指导电信改革的健康进行，中国电信业的振兴是大有希望的。（上海市电信公司 高仰止） |
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