检察日报 1999年5月5日
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放大镜
《反腐败法》，我的几点意见
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□ 程文浩
前不久，某报转载了由上海市人大代表张仲礼领衔提出的关于
制定《反腐败法》的提案，读后深为代表们的拳拳赤子之心所感动。
然而，对于制定《反腐败法》的必要性及立法方式，笔者却存有一些
疑议，在此一并提出，以求教于各方人士。
我非常同意张仲礼的观点，即《反腐败法》首先要为腐败下一个
适合中国国情的定义。国际上最宽泛的腐败定义，是指公职人员违背
职业道德，利用公共权力谋取私利。然而在我国，腐败的定义实际上
更为宽泛。除了公认的诸如贪污、受贿、挪用公款等行为外，群众还
把公款吃喝，公款购买奢侈品，“数字出干部”等都称为腐败行为。
本文把除贪污、受贿和挪用公款之外的腐败行为定义为广义腐败
行为。毫无疑问，这些行为遭百姓痛恨，乃是因为它们都源于对公共权
力的滥用，并且均直接或间接地满足了官员的私利，所以它们显然符合
上述的腐败定义。
那么，《反腐败法》是否应当涵盖广义腐败行为？如果对腐败的
定义太窄，不涉及广义腐败行为，那它就是不完整的，但是如果定义太
宽，《反腐败法》本身就会变得异常庞大。这显然是一个两难选择。因
而，要找到一个精确、可操作而又适合中国国情的腐败定义是比较困难
的。而且，腐败形式变化无常。如何才能使《反腐败法》跟上腐败行为
本身变化的速度？这些问题都是立法之前要深入考虑的。
另外，《反腐败法》是否应包括反腐败的制度创新？政务公开、招
标采购、收支两条线等制度各自本身就是一部法律的容量。仅招标采购的
程序问题，恐怕就要一两千字才能说清。所以《反腐败法》的制定将面临
另一个两难选择：不包括这些制度则不完整，因为这些制度是腐败预防的
不可分割的部分，包括了之后对每个问题又不可能太深入。特别是，现在
的各种反腐制度已经日趋细化，既然《反腐败法》无法对很多重要问题作
出详细规定，我们还不如个别立法。政务厂务公开，招标采购，工程建筑
和监理的终身责任制等制度创新，其实都值得单独立法。
最根本的问题是，制定《反腐败法》究竟是否必要？这个话题又牵
扯到两个问题：一是现存的反腐败法规是否够用，二是如果不够，那么
《反腐败法》能否进行有效补充？当前我国惩治腐败行为主要依据两类
法规：对于其行为尚未触犯刑律的党员干部，主要依据党纪政纪来惩戒。
对于贪污受贿等严重腐败行为，则主要依据《刑法》中贪污贿赂罪的有
关条款来定罪。其实，对于绝大部分的广义腐败行为，目前都已有相应
的党政纪律进行约束。例如，针对公款吃喝、公款旅游、干部经商办企
业等群众意见较大的问题，各级党政部门早已制定了详尽系统的规章纪
律和惩治办法。(这方面的规定可参见方正出版社1996年版的《党纪政
纪条规手册》)。在规定已经大量存在的前提下，是否有必要以《反腐
败法》的形式重复这些规定，值得商榷。
笔者认为，腐败之所以得不到根治，根本原因不在于无法可依，而
在于现行的法律法规没能得到有效执行(公款吃喝就是一个典型的例子)。
在法律执行问题没有得到根本解决的情况下，一部《反腐败法》并不能使
情况得以改观。如果有些干部连党纪政纪刑法都不怕，多一部《反腐败
法》又如何能使其心存忌惮？当然，《反腐败法》的一个潜在功效在于
它能把很多广义腐败行为由违规行为变为违法行为，理论上讲可能会有
更大的威慑力，但是这种威慑力同样是以严格执法为前提的。执行的问题
解决不了，仓促推出更多的法规，只能影响法规本身的严肃性及其实际效
用。
综上所述，我们在反腐败的问题上应当是立法和执法双管齐下，其中
加强执法尤显重要，因为实践表明问题多出在执行的环节，而不在于法律
本身。现在与其花大力气制定一部包罗万象的《反腐败法》，还不如投入
同等精力去检视我们当前的法律执行症结何在。制定一部《反腐败法》固
然能在一定程度上促进反腐败，但立法的难度将相当大，而且效果也未必
明显。在反腐败这个问题上，立法绝非是一劳永逸的解决方案。我们需要
的是细化和完善现行法律，不折不扣地执行法律，以及扎扎实实地进行反
腐败的制度创新。
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