发信人: riversider(乡下人)
整理人: riversider(2001-03-11 12:15:37), 站内信件
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原载海脉经济导报（总第465期）
作者：于 明
政府在发展风险投资中的角色偏差及矫正对策
我国自1985年创办第一家全国性风险投资公司--中国新技术创业投资公司以来，风险投资也有了一定程度的发展，但其经营规模、现状都不容乐观。总的看来，风险投资在我国仍处于起步阶段，一套健全、完善的风险投资机制尚未形成。目前，我国政府还是风险投资市场的主体，实行的是直接干预的政策，科技与经济的结合更多地体现为一种政府行为，而非市场自发行为。具体来讲，政府行为的不足体现在以下几个方面：
1．投资主体错位
一般来说，风险项目(企业)的培育大致要经历种子期、导入期、成长期、扩张期和成熟期五个阶段，各个阶段对风险资金的需求及其风险程度都不相同。其中，种子期对风险资金的需求相时较小，一般由国家财政拨款支持和创业家自筹解决。成熟期虽对风险资金需求较大，但其诸多风险因素，如技术风险、市场风险和经营风险已非常小，风险企业也具有较大的生产规模和比较雄厚的资产实力，其所需风险资金易于通过银行贷款解决。而在导入期、成长期和扩张期，各种风险因素集中存在，对风险投资的需求特别大，因此是风险项目培育的关键时期。目前我国风险投资业的发展总体上依赖于国家投入，而国家财力有限，在此关键时期，大量的风险资金需求主要依靠国家支持显然是杯水车薪，创业家更是无能为力。与此同时，由于各种风险因素的存在，风险企业尚无可供抵押的固定资产，致使银行贷款不敢介入。因此，在我国风险资本市场上，普遍存在着风险投资主体错位的现象，导致市场的发展和壮大从根本上受到制约。这也是我国高技术成果转化率低的主要原因。
2．政策法规滞后
自1985年首次肯定风险投资对高新技术开发的重大作用以来，尽管我国政府先后以各种决定、规定、通知的方式推出了一系列政策措施，但14年的风险投资实践证明，这些政策措施的有效性显然不足。一方面，我国已有了规模庞大的养老基金、保险基金和社会保险基金，而现行政策规定尚不允许其进入高风险的风险投资市场；另一方面，缺乏对风险投资公司的优惠税收政策，现行的风险投资资本所得税过高，还存在一些完全不合理的增值税。此外，对风险投资缺乏政府机构或国有银行的优惠贷款，也未建立起鼓励商业银行向风险投资融资的政府信用担保机制。国外风险资本市场的实践表明，在缺乏政府有效政策的情况下，自发的风险投资市场是难以快速健康发展的。我国风险资本市场的现状就是在缺乏有效政策的环境中形成的。
我国风险资本市场的发展至今仍缺乏明确的法律保护，尚未制定一部规范风险投资发展的《风险投资法》，无法对风险投资公司进行法律定位和经营行为的规范，因而风险资本市场的发展处于一种混乱和无序状态。同时，由于缺乏法律保障，风险投资公司担心合法权益受损而缺乏风险投资的积极性。此外，现行的一些法律规定也制约着风险资本市场的发展。国外风险投资公司主要以股权投资方式进入风险企业，为促进风险项目的培育，激励创业者的积极性，风险投资家通过管理入股或股票期权方式将企业的利益与创业者的个人利益相互结合起来。而在我国现行的有关规定中，只允许技术入股，且不超过注册资本的35％，而禁止管理干股的存在，也未设立股票期权。显然，这无法发挥典型的风险企业私人持股制度的激励作用，从而影响风险项目的成长。
3．服务功能瓶颈
人才是决定性的因素。风险投资业是高度专业化、极其复杂的、对管理能力要求很高的行业，因此不仅需要具有创业精神的企业家，而且更需要具有深厚专业技能、深邃洞察力和战略眼光的风险投资专家。我国缺乏投资人才和管理人才，归根结底在于现有人才培育机制和激励机制僵化，成为制约风险投资管理人才供给的"瓶颈"。无论是政府对风险资本市场的宏观管理能力，还是投资界和企业界的微观管理才能，都跟不上高新技术产业化发展的需要，从而不能保证我国风险资本市场快速、健康、有序地发展。
此外，政府也缺乏专门为风险投资提供服务的信息中介，有价值的信息大多滞留在政府部门，而风险投资机构却难以获取。所有这些因中介服务体系不健全而形成的信息获取与使用方面的困难，同样不利于发展我国的风险资本市场。
那么，究竟如何充分发挥政府投资在发展风险投资中的积极作用呢？
1.建立政府投资融资体系，支持民间创业投资
政府风险投资融资体系主要通过提供与民间创业投资相配套的政府低利息长期优惠贷款和为相关银行贷款提供政府担保等支持风险投资。这方面典型的例于是美国1953年成立的小企业管理局(SBA)，对小企业的银行贷款提供担保，贷款在15．5万美元以下的提供90％的担保，贷款在15.5万-25万美元的提供85％的担保。日本除利用"国民金融公库"等金融机构提供优惠贷款外，还由通产省下设的风险投资公司为银行向风险投资企业的贷款提供80％的担保，在科技厅下设了新技术开发事业团提供5年内无息贷款，并成立"研究开发型企业育成中心"，对持有高技术的风险投资企业提供财务保证；各级政府也建立了相应的基金，支持风险投资事业发展。80年代以来，英国政府采取了一系列扶持风险投资的措施，如政府直接或间接投资，向私人金融机构的投资提供80％的担保，规定个人投资者可免税，成立官方的技术集团参与风险投资等等。法国政府不断增加国家财政R&D的支持，并将国家科研成果推广署用于技术创新的资金资本化，加强技术保险基金，参股设立法国风险投资保险公司(SOFABRIS)增加了投资者的安全感。
2.优惠的税收政策
由于风险投资的风险大，成功率很低(一般20％)，特别在创业投资公司初始时期，因缺乏经验风险更大，而且筹集资本力也较弱，政府应采取减免所得税办法鼓励投资。法国1985年通过的有关法案规定，风险投资公司从持有的未上市公司股票中获得的4资本净收益可以免交所得税，免税数额最高可达收益的1／3坡规定创业投资最初5-10年完全免税，并从1984年起规定凡是向政府批准的高科技项月进行投资的本国公司，若投资项目可从本公司收益中抵免相当于投资金额50％的所得税，并允许风险投资公司从所得税中扣除从被批准的风险投资企业购买股票所造成的任何损失。
风险投资税率调整非常有效，这在美国的表现尤为明显。1969年美国将资本收益的税率由29％提高到49％，引起了风险投资收益的巨幅下降，在1978年又把长期资本收益的最高税率从49％下调至28％，1981年进一步降到20％，结果风险投资额大幅增加，1982年是1970年的10倍。
借鉴国外的经验，考虑到中国的实际情况，我国对风险投资的税收优惠应该从以下几个方面着手：首先，应试行有限合伙制的组织方式，因为这种形式是税收透明的，可避免双重征税，对公司制的风险投资机构应在较长时间内免其所得税；其次，可适当降低风险投资机构的资本利得税和其他税赋，以降低其运作成本；最后，还应对高科技企业实行全面的税收优惠。这一点上我国已经采取了减免措施。如我国1994年税制改革以来，在增值税、关税及外商投资企业和外国企业所得税上对高科技企业有优惠政策，如为科学研究及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费，经批准，可以减按10％税率征收所得税，其中技术先进的，可以免征所得税等等。但我国对高科技企业税收优惠的局限性还很大。首先，由于我国的税制结构以流转税为主，而税收优惠集中在所得税方面，从而优惠力度不够；其次，由于高科技企业是知识密集型企业，其产品附加值高，销售费用也高，但由于进项税额低，因而实际上承受了较高的增值税；第三，现行对高科技企业的税收优惠仅限于税率优惠和税额的定期减免，没有采取国外已普遍使用的加速折旧，投资抵免等多项措施，税收优惠方式过于单一。由以上分析可以看出，我国对高科技企业的优惠还可进一步加强和改进。
3.适当给以经济补贴
除了税收优惠，向风险投资机构和企业提供各种无偿经济补贴也是西方发达国家支持风险投资的一种通行做法。美国全美基金会每年向高新技术产业提供几百万美元的补贴，芝加哥地方政府也建立了专门向从事高新技术开发的风险投资企业提供补贴的地方科学基金。欧盟及其内部也建立了各种非盈利性的国家创业基金和公司，由政府提供经济补贴经费，支持高新技术开发。我国台湾也于1983年颁布了"风险资本条例"，使投资于高技术的资金都保证获得20％的回报。政府还采取投资亏损补贴等，补偿风险投资损失，补贴率在30％一70％不等，个别达到l00％。
4.政府采购政策
政府采购政策是政府通过采购行为，实现其科技、经济和社会等多重目标的重要手段。通过政府采购政策，可以为本国的幼稚工业，尤其是中小型科技企业提供巨大的支持，防止国外竞争者的毁灭性竞争。同时，政府采购政策为处于市场化初期的高新技术产品提供了一个不小的市场，减少了创业企业技术创新在市场方面的不确定性和风险。并且，对技术创新过程中获得的样品和样机等中间研究成果，技术决窍及关键技术部件进行预先招标采购，将有效地加强市场对高新技术产品的吸收能力和再投资能力，有助于建立中试生产设备和使用新技术所需的设计和试验技术标淮，有力地增强国内高新技术的技术创新能力和市场竞争力。
美国早在1933年就制定了"购买美国产品法"，规定凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，只有在美国商品价格高于外国商品价格25％的情况下才能向国外购买。第一届克林顿政府为扶持高技术创新产品的初期市场，仅就计算机相关产品的政府采购额就达到90亿美元。韩国政府为支持本国产业发展，于1982年起制定了正式的采购计划，建立了三个采购局来执行采购计划，当年就采购了409个项目。1986年采购局增至八个，采购项目增至l174个，在此期间，采购金额从2.06亿美元增至3.24亿美元，采购预约期从三年延长至八年。
关于促进我国高新技术发展的政府采购问题，已经列入《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》之中，即将出台的《中华人民共和国高新技术产业开发区(草案)》中也提出要实行政府采购政策，但我国至今尚未建立起完整的政府采购体系。因此，从发展创业投资角度看，我国政府应制定《政府采购条例》，成立专门的采购机构，采购项目应偏重于高科技产业，采购对象应多考虑中小企业，应加强对中间技术成果的预先招标采购，同时要防止保护价高质差的产品和服务，防止地方保护主义，社会要积极引导使用国货，以免政府采购政策孤掌难鸣。
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